Система государственного управления

Второе обстоятельство связано с тем, что, как это  уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее  во всех своих проявлениях органически  связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о  государственном управлении, акцентируется  его исполнительное назначение. В  связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие  с исполнительством?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной  и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного  аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При  этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько  в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь  содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс  исполнения.

Конечно, и сам  законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии  взять на себя данную функцию в  полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся  в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо  законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость  в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение -- это, в  рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие  и исполнительство полностью  совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения -- законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта) Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 8-9.

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального  управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для советского периода развития нашего государства вплоть до распада  СССР. В своих основных проявлениях  государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия  на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических  основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государственное содержание; государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению См.: Брэбан Г. Французское административное право. М,. 1988, С .30..

Есть еще один существенный вопрос, относящийся к  общей характеристике системы и  механизма государственного управления сложившихся в дореформенный период. Так, практика государственного управления экономикой уже в 60-е годы была подвергнута серьезному критическому анализу: именно в этой сфере фактически преобладали элементы ничем не ограниченного вмешательства «сверху» в производственную деятельность предприятий (система директивного планирования, обязательных поставок, адресных заданий и т.п.), в результате чего последние были лишены необходимой самостоятельности.

Что же в действительности скрыто за словами «административно-командная  система»? Буквально они означают функционирование «управленческо-командной  системы». При этом подразумевается  нормальная система управления, ибо  без «команд», т.е. реализации юридически-властных полномочий, которыми наделены все  субъекты государственного управления, они не могут действовать. Невозможно в подобной ситуации само практическое управление, т.е. администрирование.

Таким образом, отождествление системы государственного управления с так называемой «административно-командной  системой» не имеет прочных методологических обоснований. Тем не менее, как это  будет показано далее, сама по себе данная проблема не исчезла. Ее отголоски  проявляются в той или иной форме и в наши дни.

1.2 Государственное  управление как система и процесс  в современной России

Понятие «государственное управление» характеризует область  научного знания и вид социального  управления - сферу практической деятельности, связанную с решением проблем  государственной организации и  регулирования общественной жизни. Это организующе-регулирующее воздействие  государства может быть подразделено на две составляющие - политическую и административную. В рамках первой - политического управления - решаются вопросы что, зачем и почему? Вторая представляет более конкретное проявление собственно государственного управления, решающего вопросы как и при помощи чего? В этом смысле оно именуется некоторыми авторами административно-государственным управлением. Однако в таком термине заложена этимологическая путаница. Действительно, латинское «administration» означает не что иное, как управление. Совмещение этих двух слов равносильно тому, что характеризовать железо определением железное Мартышин О.В. Несколько тезисов о перспективах правового государства в России. // Государство и право, 2006, № 6 С. 3 - 5..

Существуют два  полярных подхода к вопросу о  соотношении понятий «политика» и «государственное управление». Один в утрированном виде состоит в  том, что политику следует изгонять отовсюду, т.е. минимизировать ее роль. Другой рассматривает государственное  управление лишь как механизм воплощения политического курса, сформулированного  высшими органами власти. И если первый подход превозносит свободный  рынок и экономические методы регулирования, то второй отстаивает создание централизованной системы руководства и усиление мер административного воздействия. Истина, как это чаще всего бывает, лежит посередине.

Между политическим и государственным управлением  имеются как тесная взаимосвязь, так и существенные отличия. Политика в значительной степени эмоциональна, в том смысле, что чувствительна  к общественному мнению, настроениям  широких масс людей, их сиюминутным  устремлениям, подвержена влиянию текущих  событий, зависит от предпочтения тех  или иных лидеров, социальных интересов  и т.п. Государственное управление более рационально, т.е. функционально  организовано и решает конкретные задачи. В первом главенствуют нормативно-ценностные знания, обращенные на выяснение целесообразности государственных действий и на оценочные характеристики. Во втором основную роль играют нормативно-позитивные знания, направленные на анализ государственной деятельности и ее последствий. Объединяющие два этих понятия начала вытекают не только из особенностей государства как политического института, но и из властного характера его организационной деятельности.

Можно выделить три структурных уровня организации  государственного управления. Высший - институциональный - являющийся пограничным между политическим и государственным управлением. На нем определяются общая политика и главные задачи ее осуществления. Средний - административный уровень - сфера функционального управления (администрирования). На нем любое направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты - планирование, организацию, руководство, контроль и т.д. На третьем - технологическом (низшем) - происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации Колдин В.Я. Перспективы развития законодательства// Вестник Московского Университета серия «Право» №6 2006, С. 3 - 17..

Таким образом, государственная администрация  в теоретических представлениях находится вне сферы политики, тогда как государственное управление на институциональном уровне политично  и основано на учете разнообразия конфликтующих интересов, идей и  целей. Профессионально ориентированная область государственного управления сосредоточена именно на административном уровне и является как бы посредником между сильно политизированным институциональным и аполитичным бюрократизированным технологическим уровнями.

С научных позиций  рациональное объяснение природы и  сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой. Система  государственного управления образуется подсистемами целей и принципов  осуществления государственно-властного  воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает организационные структуры государственного аппарата, систему государственной  бюрократии, совокупность реализуемых  ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а  также прямые и обратные взаимосвязи  между субъектами и объектами  управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот  и т.п.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную  с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена общественных состояний, событий  и явлений. Иными словами, в процессе государственного управления выполняется  определенная совокупность действий, приводящая к желаемой динамике управленческих результатов. В частности, проводятся в жизнь принятые законы и политика, провозглашаемая высшей публичной  властью.

Изучение социальной среды, в которой реализуется  государственное управление, на которую  оно влияет и которое в свою очередь оказывает на него взаимообратное воздействие, означает поиск ответов  на вопросы о том, каковы характеристики гражданского общества и способы  влияния последнего на властно-управленческую деятельность государства. Фактически решается проблема соотношения публичной власти, государственной администрации и гражданского общества, т.е. взаимодействия политических институтов при реализации государственного управления Колдин В.Я. Перспективы развития законодательства// Вестник Московского Университета серия «Право» №6 2006, С. 3 - 17..

Гражданское общество - не что иное, как свободная и  относительно независимая от государства  общественная жизнь, включающая не только экономическую сферу, но и источники  культурной инициативы людей. Демократизация является классическим шагом на пути к его автономии от государственного аппарата. Подтверждением данного положения  является то, что самые различные  течения общественной мысли доказывают невозможность демократии, если гражданское  общество неавтономно по отношению  к государственному аппарату. Однако это, хотя и необходимое, но само по себе недостаточное условие демократии. В то же время полная автономия  здесь практически невозможна.

Применительно к современной России в государственном  управлении можно отметить причудливое  переплетение двух противоречивых тенденций. Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращении государства в одного из - хотя и наиболее влиятельного - субъектов регулирования общественных процессов. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законодательных и иных нормативно- правовых процедур социальных, экономических и политических отношений, необходимости регулировать становление разных форм собственности и их взаимоотношений. Поэтому нельзя однозначно приветствовать призывы к сокращению объема государственного управления, особенно если он не замещается самоуправленческими механизмами гражданского общества. В таком случае может усилиться состояние неуправляемости, произвола и хаоса, элементы чего в той или иной степени всегда присутствуют в переходном обществе Мартышин О.В. Несколько тезисов о перспективах правового государства в России. // Государство и право, 2006, № 6 С. 3 - 5..

Государственное управление на основе беспристрастной  законодательно выверенной системы  и современных технологий является для России желаемой целью. Это весьма сложный и протяженный во времени  процесс. Он имеет много различных  аспектов. Один из них - развитие теории государственного управления, способной  не только дать научно обоснованную методологию  изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.

В начале XXI столетия формационные преобразования в развитии российского государства - смена  общественно-политического строя  и социально-экономического уклада, внедрение рыночных отношений, темпы  и масштабы мирового научно-технического прогресса - приобретают особое значение для науки и практики управления. Они обусловливают необходимость  кардинального изменения принципов, функций, форм, методов и средств  государственного управления. Поэтому  требуется решительный пересмотр  стереотипов мышления, сложившихся  в прошлые десятилетия, значительные перемены в мотивах и стимулах субъектов и объектов управленческой деятельности Там же.

Для России с  ее многообразным историческим опытом и своеобразной восприимчивостью к  мировым новациям, огромными масштабами ресурсного потенциала и устойчивости, возможностями социального динамизма  вполне реальна долгосрочная перспектива  научного и эффективного управления. Именно она выходит в ряд первостепенных условий и факторов преодоления  эпохи кризиса и спада, перехода к подъему и развитию.