Реформа местного самоуправления

align="justify">     В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который, несмотря на еще «советское»  понимание его авторами самой  сути самоуправления, был серьезным  шагом вперед.. Он определил стратегию  местного самоуправления, установил  в определенной мере соотношение  между центральными и местными органами власти, внес новые элементы в формирование финансовой базы, создал предпосылки  для становления и развития коммунального  хозяйства. В Законе обеспечивалось сбалансированное соотношение прав и обязанностей органов местного самоуправления с их материально-финансовой базой.

     Местное самоуправление в Законе СССР «Об  общих началах местного самоуправления...»  понималось как «самоорганизация граждан  для решения непосредственно  или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения».² В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

       Так, местным советам был «присвоен»  статус местного самоуправления  и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти плюс решали стихийно возникавшие задачи на злобу дня, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.

     Переломное  значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело  принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции пополнило нормативную базу о местном самоуправлении, разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

     Новая Конституция России определила местное  самоуправление как одну из самостоятельных  форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую  основу самоуправления - муниципальную  собственность равным образом с  государственной, частной и иными  формами собственности.  

       Гарантируя самостоятельность местного  самоуправления, она оставляла простор  для творчества в построении  российской модели местного самоуправления. Отметим, что в муниципальных  вопросах Конституция основывалась  скорее на «англосаксонской»  идеологии, несмотря на закреплении  возможности передачи муниципалитетам  отдельных государственных полномочий  с финансированием (что скорее  в логике континентальных моделей,  в том числе – российской  земской). Однако выбор конкретных  правовых форм работы местного  самоуправления после ее принятия  еще предстояло сделать.

     Закрепленные  в Конституции принципы организации  местного самоуправления в Российской Федерации получают дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов  Федерации и их законодательстве, что должно обеспечить постепенное  реформирование системы государственного устройства Российской Федерации на принципах демократии и народовластия. Первым шагом в этом направлении  стало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения.

     Данный  закон, по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов.³

     В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти – территориальные, институциональные. В то же время, закон не был принят исключительно в интересах регионов: напротив, неслучайным было их недовольство его принятием. Закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. В частности, закон фиксировал выборность местной власти, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии, а также учета мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.

     Реформы 1990-х гг. позволили решить ряд  важных задач, связанных с созданием  работающих структур местной власти (о настоящем местном самоуправлении говорить пока было рано). Эксперты отмечают, что к началу 2000-х гг. были осуществлены конституционное признание, закрепление  принципа автономности муниципальной  власти в пределах общего контекста  публичной власти. К середине 90-х  муниципалитеты обладали достаточной  собственностью и доходами для того, чтобы решать задачи самообеспечения  и развития.

     В то же время, достаточно широкая свобода  усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы  и недостаточность федеральных  государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную  власть. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировались новые  элиты, стремившиеся к обладанию  властью и собственностью. Их экспансия  на уровень муниципалитетов, главным  образом городов, стала приводить  к конфронтации. Усиливались точечные «наезды» на лидеров местной власти. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, перегрузки их делегированными полномочиями. Вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций.

     Федерация, объективно не заинтересованная в усилении регионов, перестала оказывать помощь местной власти. Приоритетом для  федерального центра стало встраивание  регионов и их элит в новую политическую систему. При этом местное самоуправление постепенно все больше оказывалось  под властью регионов.

     Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления, который, как отмечают эксперты, начался в 1998 г. На фоне восстановления экономики, к началу 2000-х годов  доходные источники муниципалитетов  разошлись с их расходными статьями примерно в два раза. Местная власть оказывалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия.

    Суть  проблем в местном самоуправлении заключалась в следующем:

    С одной стороны, к концу 90-х годов  стала очевидной существенная неоднородность муниципальных образований, вызванная, во-первых, с длительным периодом централизованного административного управления, в результате которого налоговый потенциал распределился по территории России крайне неравномерно, что предопределило неравномерность бюджетной обеспеченности муниципальных образований; а во-вторых, особенностями правоприменительной практик 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,⁴ в результате которого сформировалась неоднородная по территориальной организации система муниципальных образований.

    С другой стороны, необходимость формирования устойчивых в социально-экономическом отношении муниципальных образований поставила вопрос повышения эффективности системы публичной власти на местном уровне. Успешное решение этого вопроса в значительной степени определяется эффективностью взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в частности, в системе межбюджетных отношений.

     Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»,⁵ с появлением которого впервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления. 

     1.2 Модель местного  самоуправления в  Федеральном законе  от 06.10.2003 г. №131-ФЗ 

     Концептуальные  основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной  Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной  власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации  и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов  государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в  несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон  №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.

    Данный  закон содержит нормы, которые предполагают внесение изменений во многие отраслевые законы.

    Цель  реформы - оказание услуг населению, на том уровне власти, где это будет сделано наиболее оптимально, быстро и эффективно.

    Ключевая  идея закона - формирование на территории РФ двухуровневой системы местного самоуправления (городские округа и  муниципальные районы, состоящие из сельских и городских поселений).

    Основные  направления реформы:

1. Четкое разграничение полномочий между субъектами РФ и органами местного самоуправления, между муниципальными образованиями разного уровня.
2. Экономическое усиление муниципалитетов.
3. Приближение местного самоуправления к населению.
4. Усиление «прозрачности» деятельности органов местного самоуправления, контроля ее законностью, ответственности должностных лиц местного самоуправления.

    131-ФЗ  вступил в силу с 1 января 2006 года, за исключением положений,  для которых установлены иные  сроки и порядок вступления  в силу. Со дня официального  опубликования ФЗ-131 до 1 января 2009 года  устанавливался переходный период.

    В переходный период законами субъектов  Российской Федерации предусматривалось решение вопросов местного значения вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов.

     Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:

• принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;
• федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;
• формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;
• принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
• закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.

     Можно сделать вывод, что Федеральный  закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной  в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Прежде всего, заметно обращение  законодателя к «германской» модели, которая «подходила» одновременно и для реализации российского  конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для  российской политической традиции и  практике, характеризующейся сильной  государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней  возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране.

     Следует отметить, что законодатель зачастую выбирал наиболее «ограничительные» формы функционирования муниципальных образований, из числа соответствующих Конституции России. Так, принцип «закрытого перечня» вопросов местного значения (закрепленный в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ) скорее адекватен англосаксонской модели. Тем не менее, в целом использованные в новом Законе формы носили вполне европейский характер.

     Однако  здесь нужно учесть два важнейших  момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странах с гораздо  меньшей по сравнению с Россией  степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через  призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную «картину»  местного самоуправления по сравнению  с закрепленной в этом Законе. Как представляется, определяющим для этого стала специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике.⁶ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 2. Основные выводы и предложения по улучшению Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ 

     2.1 Результаты реализации реформы 

     В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной  истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком  к населению уровне – в масштабах  сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что  поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению  жизнедеятельности людей на местах.