Публичные слушания в РФ

2. Вопросы, выносимые  на публичные слушания и проблемы, связанные с их реализацией.

Публичные слушания - публичное обсуждение какой-либо важной государственно-общественной проблемы, в том числе тогда, когда в представительный орган внесен соответствующий проект нормативного акта или он уже находится в процессе рассмотрения.⁷ Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Реализация публичных слушаний позволяет гражданам участвовать в осуществлении публично-властных функций путем согласования интересов органов власти и населения в ходе свободного и публичного обсуждения, в то время как иные институты гражданского участия либо выступают формой деятельности органов управления, либо в цели их реализации не входят согласование интересов органов власти и населения, совместное обсуждение ими общественно значимых вопросов. Институт публичных слушаний позволяет самой активной части населения реализовать инициативу по обсуждению значимых проблем публично-территориального образования, используя при этом упрощенные процедуры. В отличие от других институтов гражданского участия, публичные слушания являются открытыми, в них может принять участие каждый, кого затрагивает обсуждаемая проблема, а органы власти обязаны учесть рекомендации граждан по ее решению. Таким образом, институт публичных слушаний в большей степени, чем иные институты гражданского участия, обеспечивает вовлечение граждан в обсуждение и решение общественно значимых проблем, а также большие возможности влияния общественности на выработку и принятие публично-властных решений.⁸

В то же время институт публичных слушаний имеет ряд  существенных недостатков. Первый из них  состоит в том, что мнение населения, выявленное в результате проведения публичных слушаний, не является объективным, поскольку участниками публичных слушаний могут быть любые заинтересованные лица, которых нельзя признать выразителем мнений и воли всего населения, объективным советником органов власти при принятии управленческих решений. Второй недостаток обусловлен тем, что публичные слушания должны проходить в форме непосредственного общения их участников. Это, с одной стороны, в значительной степени ограничивает возможности реализации этого института в крупных публично-территориальных образованиях. С другой - не позволяет представить мнения всех участников, зафиксировать все возможные точки зрения, сгруппировать их, после чего в ходе аргументированного обсуждения прийти к наиболее консенсусному решению, чему способствует, например, совмещение живого и on-line общения участников с широким применением Интернет-технологий.

Публичные слушания связаны с процессом создания нормативных актов местного самоуправления. Закон 2003 года не уточняет, какие проекты муниципальных правовых актов становятся предметом таких слушаний - внесенные в порядке правотворческой инициативы граждан либо подготовленные органами местного самоуправления. Надо полагать, что публичные слушания могут посвящаться любым таким проектам, но все же скорее они будут проводиться по проектам актов, подготовленным муниципальными органами.⁹

Согласно ч. 3 ст. 28 ФЗ № 131 на публичные слушания должны выноситься следующие вопросы:

1) проект устава муниципального  образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав;

2) проект местного  бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и  программ развития муниципального  образования;

4) проекты правил землепользования  и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

5) вопросы о преобразовании  муниципального образования.

Согласно ст. 2 Постановления  Городской Думы г. Н. Новгорода от 21 сентября 2005 года № 71,  на публичные  слушания выносятся:

1) проект устава города, а также проекты изменений Устава, кроме случаев, когда изменения в Устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в Уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;

2) проект бюджета города и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и  программ развития города, проекты  правил землепользования и застройки,  проекты планировки территорий  и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления  разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; проект генерального плана, проекты внесения изменений в генеральный план, за исключением случаев, предусматривающих изменение границ города Нижнего Новгорода в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения;

4) вопросы о преобразовании  муниципального образования;

     5) на публичные слушания могут выноситься проекты иных муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

В исполнении положений  ст. 28 ФЗ № 131-ФЗ во многих муниципальных  образованиях уже неоднократно состоялись публичные слушания по  проектам местных бюджетам и отчетам об их исполнению.¹⁰

Но необходимо заметить, что интерес граждан к публичным  слушаниям, проводимым по этим вопросам, незначителен. Рекомендации, поступающие  от населения по данному вопросу, чаще всего носят обывательский  характер (направить больше средств на строительство детских садов, на закупку медицинского оборудования). Нередки случаи, когда население игнорирует проведение публичных слушаний. Однако причина в этом состоит не столько с низким интересом граждан к участию в осуществлении власти, сколько в том, что информация о проведении таких публичных слушаний публикуется исключительно в официальных источниках опубликования актов органов местного самоуправления, вследствие чего до населения муниципального образования она либо вообще не доходит или доходит с опозданием.

Проведение публичных слушаний по проектам уставов муниципальных  образований и проектам муниципальных  правовых актов о внесении изменений  и дополнений в данные уставы проходят спокойно, без ожесточенных споров, мнение граждан учитывается органами местного самоуправления, поскольку законодателем предусмотрен особый порядок принятия данных актов. Основная проблема связана с необходимостью приведения уставов муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством РФ, поскольку в большинстве муниципальных образований уставы были приняты либо до вступления в силу ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», либо непосредственно после введения его в действие.

В муниципальных образованиях также  проводятся публичные слушания по проектам планов и программ развития муниципального образования, согласно п. 3 ч. 3 ст. 28 ФЗ № 131-ФЗ. Обсуждение данных проектов заключается не в комплексной оценке экономической ситуации в муниципальном образовании и не в поиске наиболее эффективных путей по ее улучшению, а сводится к предложениям опять же обывательского характера, которые не вызывают особых споров, что позволяет включить бесконечное число предложений, пусть не всегда экономически выверенных и социально обоснованных.

Однако стоит заметить, что предметом  публичных слушаний могут быть не только проекты нормативных правовых актов, но и вопросы, имеющие существенное общественное значение. При этом перечень таких вопросов должен быть открыт, а сами вопросы, выносимые для обсуждения на публичные слушания, должны входить в компетенцию органа власти, которому адресуются рекомендации, выносимые на них. Примером проведения факультативных публичных слушаний являются публичные слушания по вопросам градостроительной деятельности, по вопросам установления публичных сервитутов, по вопросам, связанным с размещением объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, улучшение демографической ситуации, вопросов здравоохранения, образования.

Если публичные слушания по обязательным для обсуждения вопросом проводятся с разным успехом на территории муниципальных образований с разным успехом, то факты проведения факультативных публичных слушаний единичны. Если население и приглашается к участию в обсуждении общественно значимых вопросов, то эта дискуссия происходит  в рамках обсуждения проектов нормативных правовых актов либо реализация тех или иных программ представительными органами местного самоуправления.¹¹

Поскольку публичные слушания являются единственным обязательным правовым механизмом, обеспечивающим реализацию конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, это право не может предоставляться гражданам в различном объеме в разных муниципальных образованиях  Российской Федерации. В связи с этим необходимо включить положения в федеральные законы, предусматривающие обязательное проведение публичных слушаний на региональном уровне, норм, регламентирующих принципы их проведения, а также обязанность субъектов Российской Федерации разработать правовые акты, регулирующие отношения в этой сфере.

Вопросы, подлежащие вынесению на публичные слушания, должны быть четко  законодательно регламентированы либо путем принятия отдельных правовых актов о проведении публичных  слушаний по различным вопросам, либо путем их включения в правовые акты, регламентирующие соответствующие правоотношения.

3. Порядок проведения  публичных слушаний (на примере  Нижегородской области).

Реализация публичных  слушаний позволяет гражданам участвовать  в осуществлении публично-властных функций путем согласования интересов органов власти и населения в ходе свободного и публичного обсуждения, в то время как иные институты гражданского участия либо выступают формой деятельности органов управления, либо в цели их реализации не входят согласование интересов органов власти и населения, совместное обсуждение ими общественно значимых вопросов. Институт публичных слушаний позволяет самой активной части населения реализовать инициативу по обсуждению значимых проблем муниципального образования, используя при этом упрощенные процедуры. В отличие от других институтов гражданского участия, публичные слушания являются открытыми, в них может принять участие каждый, кого затрагивает обсуждаемая проблема, а органы власти обязаны учесть рекомендации граждан по ее решению.

Согласно п. 4 ст. 28 ФЗ «об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ», порядок организации  и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными актами представительного органа муниципального образования. Во исполнение данного положения существует ст.20 Устава города Н.Новгорода и Постановление № 71 «О публичных слушаниях в городе Н.Новгороде», принятое Городской Думой г. Н.Новгорода 21. 09. 2005 года.

На основании данных правовых актов можно выделить механизм реализации публичных слушаний, который состоит из следующих стадий:

• выдвижение инициативы проведения слушаний (факультативная стадия); назначение публичных слушаний;
• подготовка (организация) публичных слушаний;
• непосредственно проведение публичных слушаний;
• рассмотрение результатов публичных слушаний органами власти, которым они адресованы;
• опубликование результатов публичных слушаний и решения органа власти, утверждающего эти результаты.

При рассмотрении стадии выдвижения инициативы публичных слушаний можно выделить следующие проблемные вопросы:

Во-первых, субъекты выдвижения инициативы проведения публичных слушаний. Инициировать публичные слушания могут население, Городская Дума г.Н.Новгорода или Глава Города г.Н.Новгорода. При этом особо стоит отметить право население на инициирование публичных слушаний. В настоящий момент в России условия (например, численность инициативной группы) для реализации гражданами права на проведение публичных слушаний в различных муниципальных образованиях существенно различаются. В связи с этим следует установить на уровне федерального законодательства оптимального процентного барьера, преодоление которого необходимо для назначения публичных слушаний по инициативе населения, что гарантирует гражданам каждого муниципального образования равные возможности для выдвижения инициативы проведения публичных слушаний и предотвратит злоупотребления при их проведении.

 В Н.Новгороде население реализует свое право формируя инициативную группу в количестве не менее ста человек из числа жителей города, обладающих активным избирательным правом. Для координации своей деятельности и взаимодействия с Городской Думой  инициативная группа назначает уполномоченного представителя. В обращении в Городскую Думу с инициативой проведения публичных слушаний должно быть указано, проект какого правового акта предлагается вынести на публичные слушания. Обращение должно также содержать обоснование необходимости проведения слушаний, предлагаемый состав участников слушаний, сведения об уполномоченном представителе инициативной группы. Обращение должно быть подписано всеми членами инициативной группы с указанием фамилий, имен, отчеств, адресов места жительства, паспортных данных. К обращению могут прилагаться информационные материалы, относящиеся к теме слушаний.

Группа депутатов городской  Думы в количестве не менее трех человек может инициировать проведение публичных слушаний путем направления в городскую Думу соответствующего обращения.