Представительный орган местного самоуправления

Городская Дума, являясь распорядительным органом, избирала из своего состава  орган исполнительный - городскую  управу в составе головы и членов управы. Городской голова возглавлял и Думу и управу.

Городская управа, как орган исполнительный, состояла из головы и членов управы, число которых определялось представительным органом. В небольших уездных  городах думам было предоставлено  право не формировать исполнительный орган, а обязанности его возлагать  на голову.

Не могли быть членами Управы родственники, духовные лица, прокуроры, чиновники казначейств и т.д. Городской  голова, члены Управы, а также  гласные перед вступлением в  должность приносили присягу. По представлению Управы городская  Дума могла учредить особые исполнительные комиссии. Они создавались для  руководства отдельными отраслями  городского хозяйства.

Кроме благоустройства власти города обязаны были следить за благосостоянием  городского населения, за «народным продовольствием», устройством рынков и базаров, за «сохранением народного здравия». Сюда же относились меры против пожаров, ограждение и развитие местной торговли и промышленности, строительство пристаней и бирж, попечение о народном образовании, о театрах, библиотеках, музеях.

По Городовому положению 1870 года городской  Думе предоставлялось право устанавливать  в пользу города целую систему  сборов и налогов, принятие в пользу города пожертвований, установление общих  правил заведования городским имуществом.

Государство устанавливало определенные гарантии для городского самоуправления. В Городовом положение указывалось, что в пределах своей компетенции  городское управление самостоятельно. Правительственные, земские учреждения были обязаны оказывать ему содействие в исполнении законных требований. Вместе с тем законодательство предусматривало  ответственность городского общественного  самоуправления за превышение власти, за неисполнение законных требований различных компаний, обществ.

На уровне волостей, сельских поселений  действовали органы крестьянского  самоуправления.

Органами сельского сообщества являлись сельский сход и сельский староста. Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление, волостной старшина и некоторые другие должностные лица.

Позднее, при Александре III, с целью  устранения определенных недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления, были пересмотрены и Положение о земских  учреждениях (1890) и Городовое положение (1892).

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после  февральской революции 1917 года Временное  правительство, приняв 21 мая 1917 Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. В период буржуазных реформ, проводимых Временным правительством России, происходит расширение объема полномочий и компетенции земских органов самоуправления. Кроме того, что местное самоуправление вводилось повсеместно, завершена была система органов этого самоуправления. Учреждалось волостное земство, самоуправление вводилось также в железнодорожных, пристанских, фабрично - заводских, рудничных, промысловых и даже дачных поселках, если там имелись выраженные местные потребности. Местное самоуправление, таким образом, приближалось к населению. Осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.

К сожалению, как отмечают исследователи, у русского общественного строя  был органический недостаток - изолированность, обособленность друг от друга самоуправляющихся обществ, делающих их беззащитными перед центральной властью. Отсутствовало необходимое взаимодействие соседних самоуправляющихся территорий. Нехватка горизонтальных связей, излишняя замкнутость управления на бюрократизированый центр в конечном итоге привели к разрушению местного самоуправления после событий 1917 г.

1.3 Создание и развитие Советов народных депутатов

Большевики, взявшие власть в результате Октябрьского переворота 1917 года, начали строить свое государство, опираясь на марксистко-ленинский тезис  о необходимости первоначального  слома старой государственной машины. В Советском государстве с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг «повышение роли Советов» оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов.² В Инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 года - первом документе, содержащем новый подход к организации власти на местах, - устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют в соответствии с декретами и постановлениями как центральной власти, так и более крупных объединений (уездных, областных Советов), в состав которых они входят.

Местные советы открыто  становились органами государственной  власти, причем классовой власти, - власти рабочих, солдат, крестьян, батраков. Внешне картина была впечатляющей, вся страна покрылась сетью Советов.

Наряду с тем позитивным, что несло в себе местное самоуправление советского периода, необходимо отметить и целый ряд существовавших негативных моментов:

- реальная власть находилась  в руках партийных комитетов; 

- выборы проходили на безальтернативной  основе и под контролем партийных  органов;

- местные Советы были слишком  многочисленны, что значительно  снижало эффективность их работы. Отсутствие персональной ответственности  за принимаемые решения.

В целом, период с конца 70-х до середины 90 годов можно охарактеризовать как весьма противоречивый в развитии Советов. С одной стороны, развивались  и углублялись самоуправленческие начала в деятельности Советов, обновлялись  формы и методы работы, связи депутатов  с избирателями. С другой стороны, провозглашение лозунгов «Вся власть Советам», «Советы - полновластные хозяева на своей территории», неумеренные амбиции других депутатов, их претензии на верховенство, всезнание, а на деле некомпетентность и субъективизм, происходившие постоянно внутренние «разборки» между многочисленными депутатскими фракциями и группами в ущерб планомерной и квалифицированной нормотворческой деятельности не могли не подорвать и так невысокий авторитет Советов среди населения. Состояние системы Советов, их взаимоотношения с исполнительной властью вызывали необходимость устойчивого конституционного регулирования проблем местного самоуправления. Оставался еще путь реформирования местных Советов, их эволюционного преобразования в представительные органы подлинного местного самоуправления. Однако такая возможность была прервана дальнейшим неблагоприятным ходом событий. Деятельность одних Советов была приостановлена, другие сами приняли решение о самороспуске. В этой непростой ситуации началась очередная реформа местного самоуправления в России.

1.4 Реформа местного самоуправления в 90 годы

Формирование местного самоуправления было начато лишь в 90-е гг. по российской традиции — «сверху». После силового «упразднения» Верховного Совета России в октябре 1993 г. советская власть на местах в большинстве субъектов Российской Федерации была демонтирована, а для замены понадобилось местное самоуправление.³

Чуть ранее принимаются правовые основы становления местного самоуправления в России: в 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в 1991 г. в РСФСР был утвержден Закон о местном самоуправлении,⁴ а в 1993 г. принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в Конституции Российской Федерации.

Новый курс и новые правовые акты способствуют масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах  стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и  в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.⁵ Интересно заметить, что во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили «вассальную» зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа.⁶

Можно выделить этапы реформирования местного самоуправления в 90 - годы. В рамках наиболее традиционной классификации называют следующие периоды:

1. 1990-1991 гг. - период характеризуется принятием в 1990 году Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Начинается качественная перестройка местной власти.

2. 1991 - 1993 гг. В это время были  приняты такие наиболее значительные  нормативные акты, как Закон РСФСР  1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР», Постановление Верховного Совета Российской Федерации 1991г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

3. Осень 1993 года - характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации. Ликвидируется система Советов. Происходит передача функций представительных органов власти исполнительным органам - соответствующим местным администрациям. Ведется работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации.

4. 1993 год - по настоящее время. С принятием Конституции Российской Федерации начался новый этап реформирования местного самоуправления, который продолжается и до настоящего времени.

2. Правовой статус представительного органа местного самоуправления

2.1 Понятие местного самоуправления

Местное самоуправление - это самостоятельная  и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Правовой статус местного самоуправления закреплен в Конституции РФ, Федеральном законе Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 24.09.03 года, других правовых актах.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя  и является важной формой народовластия  в РФ. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, т.е. оно обеспечивает решение самим  населением вопросов местного значения. Образованные населением органы местного самоуправления управляют муниципальной  собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают  местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы, отнесенные законодательством  к полномочиям местного самоуправления.

В Конституции  особо оговаривается, что органы местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти. Определение конституционного термина «орган местного самоуправления» (ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции  РФ) дано в глоссарии Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»: «Органы местного самоуправления — выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему  органов государственной власти».

Это определение  устанавливает следующие критерии отнесения органов власти к органам  местного самоуправления:

• наличие полномочий на решение вопросов местного значения;
• отсутствие прав и обязанностей, свидетельствующих о вхождении в систему органов государственной власти.

Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством является одной из важнейших гарантий самостоятельности  местного самоуправления. Фактически государство признает местное самоуправление в качестве особого уровня управления, особой формы осуществления народом  принадлежащей ему власти. Не являясь  государственными органами, органы местного самоуправления вместе с тем наделены властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на них  функций. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены правовые, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления.