Представительные органы местного самоуправления

    Подготовка  сессий (заседаний) осуществляется главой муниципального образования, председателем  представительного органа или иными  уполномоченными на то должностными лицами, а также депутатами представительного органа.

    Глава муниципального образования или  председатель представительного органа выполняют при этом роль организаторов, что же касается подготовки вопросов для заседаний представительного  органа, то в основном эту функцию должны осуществлять комитеты, комиссии, депутаты представительного органа. Хотя ряд вопросов может быть внесен главой муниципального образования или главой местной администрации, а также иными органами местного самоуправления.

    В целях обеспечения деятельности представительного органа депутаты утверждают план проведения пленарных заседаний с указанием вопросов для рассмотрения и ответственных за подготовку этих вопросов. План направляется всем заинтересованным должностным лицам в сроки, установленные регламентом представительного органа. Для подготовки вопросов к заседанию представительного органа образуются рабочие группы из числа депутатов и работников аппарата представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также специалистов в той или иной сфере. Если в составе представительного органа имеются комиссии или комитет, то на них возлагаются обязанности по организации этой работы. По итогам подготовительной работы составляются материалы и проекты решений, которые в установленный регламентом срок направляются депутатам представительного органа.

    Подготовительные  документы после предварительного рассмотрения на заседании рабочей  группы или комиссий, комитета представительного  органа выносятся для обсуждения на заседание представительного органа. Предварительные проекты документов могут быть вынесены на обсуждение граждан по месту жительства или работы. Они публикуются в местной печати или доводятся до сведения граждан иным способом.

    Обсуждение  вопросов на пленарных заседаниях носит коллегиальный характер. Каждый депутат вправе участвовать в обсуждении вопросов, рассматриваемых на заседании, вносить свои предложения и замечания.⁹

    В соответствии с регламентом представительного органа по основному вопросу, как правило, определяется докладчик. Этот вопрос решается предварительно на заседаниях комитета, комиссии или рабочей группы, подготовившей материалы сессии. После доклада начинается обсуждение вопроса, в котором могут принимать участие и депутаты, и приглашенные на сессию граждане, должностные лица, специалисты. Приглашение на заседания представительных органов граждан, должностных лиц, специалистов предусмотрено в большинстве уставов муниципальных образований.

    Заседание открывает и ведет уполномоченное на то уставом муниципального образования или законом должностное лицо. Роль председательствующего на заседании выполняет председатель представительного органа, его заместитель, депутат, избранный непосредственно на заседании, глава муниципального образования, замещающее его лицо.

    В начале заседания председательствующий оглашает число депутатов, присутствующих на сессии. Это необходимо для выяснения  вопроса о наличии кворума. Без кворума, установленного законом или уставом, сессия считается неправомочной, а принимаемые решения - недействительными. Кворум - минимальное число депутатов (членов выборного органа), необходимое для начала официальной работы представительного органа по принятию решений, входящих в его компетенцию. Зачастую норма кворума - 2/3 от установленного численного состава депутатов (членов выборного органа). Данная норма совпадает с нормой правомочности представительного органа в целом.

    Председательствующий  обеспечивает нормальную работу заседания, свободное и деловое обсуждение рассматриваемых вопросов. Он контролирует наличие кворума на заседании, предоставляет слово для докладов, содокладов, объявляет прения и т.д.

    После установления кворума вносится и  утверждается повестка дня, в которой  может быть один или несколько  вопросов. Поэтому голосование может  быть проведено по повестке как в целом, так и по каждому вопросу в отдельности. Кроме того, каждый депутат вправе внести в повестку дня дополнительные вопросы. Дополнительные вопросы в обязательном порядке ставятся председательствующим на голосование. Голосование по повестке дня, как правило, открытое. В ряде представительных органов имеется электронное оборудование для голосования.

    Утвердив  повестку дня, депутаты принимают решение  о порядке проведения заседания. Сюда входят вопросы о продолжительности его проведения, процедуре обсуждения, о времени, предоставляемом для докладчика, содокладчиков и других участников обсуждения.

    Затем из числа депутатов создаются  рабочие органы, необходимые для  проведения заседания. К ним можно  отнести редакционную комиссию, задача которой - обобщить поступившие предложения и замечания по рассматриваемым вопросам и использовать их при доработке проектов решений; счетную комиссию, обеспечивающую подсчет голосов при открытом или тайном голосовании. Представительный орган может создать и другие органы для обеспечения работы заседания.

    После образования необходимых рабочих  органов председательствующий предоставляет слово для доклада основному докладчику. По основному вопросу, как правило, готовится содоклад. С содокладами обычно выступают представители комиссий или комитетов представительного органа местного самоуправления, принимавшие участие в подготовке вопроса на сессию (заседание). Число содокладов определяется при утверждении порядка ведения заседания в зависимости от характера обсуждаемого вопроса. По итогам доклада и содоклада проект решения обсуждается участниками заседания.

    Следующий этап - прения, т.е. обсуждение вопроса, в котором принимают участие все депутаты представительного органа, а также, по решению большинства депутатов, специалисты и приглашенные, если есть такая необходимость. Обсуждение завершается по предложению депутатов о прекращении прений путем голосования. Обсудив вопрос, депутаты приступают к принятию решения. Проект решения, с учетом предложений и замечаний, оглашает председатель редакционной комиссии, который избирается комиссией из ее состава. В своем выступлении председатель комиссии сообщает о числе поступивших предложений и замечаний в письменном виде и прозвучавших в выступлениях депутатов. Предложения и замечания, согласно регламентам представительных органов муниципальных образований, оформляются письменно, в виде поправок. Это позволяет более эффективно учитывать предложения и включать их в проекты решений.

    Далее называются предложения и замечания (поправки), которые, по мнению комитета, комиссии, необходимо включить в проект решения, и те, с которыми они не согласны. Каждое предложение о включении или отклонении поправки должно иметь обоснование. Каждая поправка ставится на голосование депутатов. Перед голосованием слово для обоснования поправки предоставляется автору, который внес эту поправку. Поправки могут вносить и депутаты, и комиссии или комитеты. Доработанный с учетом принятых поправок проект решения оглашается и ставится на окончательное голосование. Решения принимаются, как правило, большинством голосов. Однако решения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию представительного органа, принимаются иногда квалифицированным большинством. Так, Уставом города Челябинска предусмотрено, что решения городской Думы по некоторым вопросам, отнесенным к ее исключительной компетенции, принимаются большинством в 2/3 голосов от общего числа депутатов.

    Рассмотрение  проектов нормативных правовых актов  может осуществляться и в форме чтений. При первом чтении проекта принимается одно из следующих решений: одобрить проект в первом чтении и разослать его субъектам нормотворческой инициативы, направить проект на доработку; отклонить проект. Проект, одобренный в первом чтении, после доработки выносится на второе чтение с приложением текстов поправок. Второе чтение проводится по статьям, главам и разделам проекта. Регламенты многих представительных органов предусматривают, что при втором чтении на голосование сначала ставятся предложения о внесении в статью или другие части проекта поправок, а затем в третьем чтении - принятие нормативного правового акта в целом. Данная процедура еще не стала доминирующей в работе представительных органов.

    В таком порядке проводится пленарное  заседание представительного органа местного самоуправления. При необходимости в ходе сессии проводятся заседания комитетов, комиссий. Обычно такая форма используется при обсуждении проекта бюджета на предстоящий год и отчета об исполнении бюджета за истекший год. В данном случае каждый комитет или комиссия обсуждают свои направления и представляют их в комитет по налогам, финансам и бюджету, а также назначают от имени комитета и комиссии своего содокладчика на пленарное заседание, если в этом есть необходимость. Комитет, комиссия готовят свои письменные предложения к рассматриваемому вопросу в виде поправок, концепций, обоснований и вносят их на пленарное заседание представительного органа на этой же сессии.

    Окончательное решение по итогам рассмотрения вопроса  в комитетах, комиссиях после  обсуждения на пленарном заседании принимается в коллегиальном порядке всеми депутатами. Большинство уставов муниципальных образований предусматривает следующий порядок принятия решений. Голосование по проекту решения проводится вначале за основу, затем по пунктам, разделам и в целом. В случае, когда проект доведен до сведения депутатов заблаговременно, его текст не оглашается. В остальных случаях он подлежит оглашению. Каждая поправка, предложение по проекту решения ставится на голосование депутатов. В первую очередь на голосование ставятся взаимоисключающие друг друга поправки, а затем остальные. Рассмотрение предложений и поправок к решению проводится лишь после принятия проекта решения за основу. Для предварительного обсуждения и получения заключений проект передается в комитеты и комиссии представительного органа, если таковые созданы. В случае необходимости по решению представительного органа рассмотрение проектов решений может быть перенесено в постоянные комитеты и комиссии. Выводы, предложения, рекомендации постоянных комиссий и комитетов сообщаются на заседании депутатам председателями комиссий, комитетов. Голосование, как право заявлять свое мнение при решении вопросов повестки заседания, может быть открытым, тайным и поименным (разновидность открытого голосования). Большинство решений принимается открытым голосованием. Подсчет голосов при проведении открытого голосования ведется секретариатом. В отдельных случаях, таких, например, как избрание председателя представительного органа, его заместителя, их отзыв, проводится тайное голосование. Решение счетной комиссии принимается большинством голосов и оформляется протоколом, который подписывают председатель и секретарь комиссии. Для организации тайного голосования необходимы бюллетени, изготовление которых осуществляется под контролем счетной комиссии.

    Поименное голосование проводится в случаях, требующих ясной и недвусмысленной позиции депутатов. Предметом такого голосования могут стать самые острые проблемы муниципального образования. Поименное голосование проводится по требованию определенной части депутатского корпуса, как правило, не менее 1/3 от числа депутатов, избранных в представительный орган. Для проведения поименного голосования формируется счетная комиссия. Его результаты оглашаются на заседании, а также могут публиковаться в средствах массовой информации.

    Решения обычно принимаются простым большинством от числа присутствовавших депутатов.¹⁰ Для принятия отдельных решений требуется квалифицированное большинство, т.е. 2/3 голосов от общего (установленного) числа депутатов (членов) представительного органа. Решения подписываются либо главой муниципального образования, либо председателем представительного органа и, в определенный уставом или регламентом срок, обнародуются в средствах массовой информации или иным способом.

    Решения вступают в силу с момента опубликования, даты, указанной в самом решении, или со дня его принятия. Здесь  нет единообразия. Уставы муниципальных  образований закрепляют разный порядок  вступления решений в силу. Решение, затрагивающее права и свободы граждан, вступает в силу и подлежит исполнению только в том случае, если оно обнародовано, опубликовано и доведено до сведения граждан. 

3. Депутат  представительного  органа, член выборного органа местного самоуправления 

    Депутат - это лицо, избранное в представительный орган местного самоуправления на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, уполномоченное представлять в нем интересы избирателей, населения муниципального образования. Член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

    Правовой  статус муниципального депутата, члена  выборного органа местного самоуправления определяется нормами федерального, регионального законодательства, уставами муниципальных образований, иными муниципальными правовыми актами.¹¹

    Депутат, член выборного органа - это не только представитель в своем органе власти населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования. Одновременно он является представителем своего органа власти как перед избирателями, населением муниципального образования, так и перед другими органами власти, организациями.