Правові питання розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Найдосконаліше законодавство не виключає компетенційних суперечок (спорів) між органами. Тому компетенційні суперечки між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями у певній частині є об'єктивними і до них слід ставитися як до природних явищ: їх треба розуміти і використовувати для суспільного блага. Компетенційні спори можуть бути важливим стимулом прогресу в правовому регулюванні суспільних відносин. Якщо суперечка не пов'язана з амбіціями чи іншими суб'єктивними факторами у діяльності, то вона свідчить про виникнення якоїсь нової суспільної реальності, що потребує врегулювання з урахуванням чинного законодавства, його принципів тощо.

Найефективнішим засобом вирішення компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями є судовий розгляд справ з даного приводу. Конституція і законодавство України передбачають можливість звернення до суду цих органів з вимогою скасувати незаконні акти один одного. Конституційний Суд має право тлумачити Конституцію та закони України, а з часом може стати важливим джерелом розмежування функцій й повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Він також здійснює контроль за відповідністю актів органів влади: Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради АРК, в тому числі щодо конституційного розмежування функцій і повноважень влади на місцях, Конституції України. Самі органи місцевого самоврядування чи місцеві адміністрації не можуть звертатися до Конституційного Суду з приводу їх компетенційних спорів, але вони можуть до нього направляти свої подання щодо тлумачення компетенційних норм Конституції у разі порушення їх конституційних функцій і повноважень. Конституційний Суд зобов'язаний розглянути ці подання і прийняти відповідний акт тлумачення стосовно конфліктної ситуації. На практиці існують також інші способи розмежування функцій і повноважень між органами влади на місцях. Перспективним слід визнати спосіб укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування мають право укладати такі договори, які можуть конкретизувати відповідно до закону їх взаємні права та обов'язки. Договорами можна також вирішувати компетенційні спори між цими органами. Практика таких договорів тільки починає складатися в Україні. Але враховуючи, що договір має глибоку традицію в українській історії, можна очікувати, що він знайде належне місце у розмежуванні функцій і повноважень органів влади на місцях. Компетенційні спори можна також погоджувати на різних нарадах, в спеціально створюваних комісіях, шляхом особистих контактів представників органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій. Такі позаправові методи вирішення компетенційних суперечок є часом більш ефективними, ніж правові. Але ж одне другому не суперечить, якщо мова щодо вирішення таких питань йтиме в межах Конституції і законів України. Якщо ж таке вирішення компетенційних спорів виходить за межі законодавства, то це може бути підставою для притягнення до юридичної відповідальності винних у порушенні законності.[11]

2. Структурні та компетенційні проблеми організації роботи органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

2.1. Проблеми організації роботи органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Перші 10 років незалежності України позначилися становленням організаційно-правових та матеріально-фінансових основ місцевого самоврядування як самостійної системи публічної влади. Цей процес відбувався за умов руйнації радянської системи організації влади та адміністративно-командної системи, що базувалися на єдиній комуністичній ідеології. Зрозуміло, що організація місцевого самоврядування, закріплена Конституцією України 1996 р. і деталізована Законом про місцеве самоврядування, зазнала впливу низки чинників історико-правового, внутрішньополітичного, ідеологічного характеру. Місцеве самоврядування в Україні сьогодні значною мірою формується на основі тих реалій, які склалися ще за часів СРСР:

1.        Територіальна основа місцевого самоврядування будується за адміністративно-територіальним устроєм, що зберігся ще з часів УРСР. За законом органи місцевого самоврядування створюються на рівні сіл, селищ, міст, районів, районів у містах, а також областей.

2.        Система представницьких органів місцевого самоврядування (місцевих рад) фактично відтворює систему місцевих органів державної влади УРСР (місцевих Рад народних депутатів). Однак на відміну від радянської системи, коли всі ради були поєднані субординаційними зв'язками на основі принципу демократичного централізму, сучасна система місцевих рад характеризується їх повною автономією в межах власної компетенції і поєднанням виключно координаційними зв'язками.

3.              Формування місцевих бюджетів продовжує здійснюватись у централізованому порядку, зберігається централізований розподіл бюджетних асигнувань. Парламент визначає перелік місцевих податків і зборів, а також частку загальнодержавних податків, що передаються до місцевих бюджетів. Роль місцевих рад у бюджетному процесі зводиться до визначення основних напрямків бюджетного фінансування місцевих справ у межах наявних коштів. Органи місцевого самоврядування не в змозі суттєво впливати на обсяг власних бюджетних коштів, навіть не можуть визначати частку від загальної суми податків і зборів, що збираються на відповідній території, яка має залишатися у місцевому бюджеті. У результаті складається парадоксальна ситуація, коли адміністративно-територіальні одиниці з розвиненою економікою, головні „донори” Державного бюджету, вимушені просити субвенції і дотації від „центру”.

На сьогодні розподіл бюджетних ресурсів відбувається „зверху”, оскільки місцеві податки і збори не мають будь-якого самостійного значення для фінансування потреб більшості територіальних громад (за винятком середніх і великих міст). Місцеві бюджети формуються передусім за рахунок державних податків і зборів. Як слушно зазначає В. Мельниченко, межа при цьому пролягає „не між державними і місцевими загальнообов'язковими платежами, а між державними податками, постійно закріпленими за місцевими бюджетами, і державними податками, надходження від яких до місцевих бюджетів щороку регулюються”[12].

4.              Незважаючи на певні ліберальні тенденції, продовжуються спроби державного регулювання якомога ширшого кола суспільних відносин не лише на загальнодержавному, але й на місцевому рівні.

5.              Нормативно-правові акти, що визначають статус органів публічної влади на місцевому рівні, мають вади законодавчої техніки, притаманні ще актам радянських часів (омонімізація, некоректне використання термінів, визначення функцій органів публічної влади без їх конкретизації через компетенцію тощо).

Зазначені чинники є цілком зрозумілими. Вони свідчать про наступництво чинного законодавства, існуючої системи публічної влади. Адже історія не знає „стрибків”. Навіть соціальні революції, що супроводжуються радикальною зміною суспільного ладу, всіх його підсистем, не означають повної відмови від попереднього досвіду, попередньої теорії і практики державного будівництва. Тому головне завдання муніципальної реформи полягає у критичному осмисленні попередньої державно-правової практики, запозиченні всього позитивного, що було нагромаджено за радянських часів, і водночас виявленні негативних рис радянської системи, їх виправленні з урахуванням сучасних реалій і передового зарубіжного досвіду. Не слід беззастережно відкидати все те, що було притаманне радянській моделі, як не слід і зайво ідеалізувати зарубіжний досвід.

Організація публічної влади на місцях в Україні здійснюється за континентальною моделлю, коли у середніх ланках адміністративно-територіального устрою (у районах і областях) співіснують місцеві органи державної виконавчої влади і органи місцевого самоврядування. Це обумовлює необхідність тісної взаємодії між місцевими державними адміністраціями і представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування. Необхідною передумовою такої взаємодії є чітке розмежування функцій і повноважень, а також компетенції між зазначеними органами. На жаль, у науковій літературі відсутній критичний аналіз існуючої в Україні системи публічної влади на місцях. Для України з її глибоким бюрократичним корінням і вкрай низьким рівнем розвитку громадянського суспільства, територіальні громади поки що є категорією більш юридичною, ніж соціально-психологічною. Населення, об'єднане спільним місцем проживання, не почуває себе спільнотою, не відчуває спільних інтересів і потреб, а власні інтереси і потреби намагається реалізувати індивідуально, не звертаючись до колективних дій. Навіть елементарні акції щодо задоволення потреб населення за місцем проживання (освітлення й охорона під'їздів, благоустрій прилеглих до будинків майданчиків, озеленення місць відпочинку тощо) натикаються на значні проблеми, оскільки громадяни не погоджуються зробити свій трудовий чи фінансовий внесок у спільну справу.

Місцеве самоврядування в нинішній Україні є результатом не масової ініціативи, а політичного рішення загальнодержавних еліт. Іншими словами, місцеве самоврядування в Україні є октройованим, а не народним. Це вимагає такої системно-структурної організації публічної влади на місцях, яка б забезпечувала сильні позиції державної влади на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою, стимулювала б розвиток місцевої ініціативи, здатність до самоорганізації і самоврядування. У чинному законодавстві повноваження місцевих органів публічної влади визначені узагальнено і вимагають тлумачення і конкретизації; функції органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій часто дублюються повністю чи частково. Недосконале законодавство поставило місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування в умови фактичного протистояння або ж підпорядкування однієї системи публічної влади іншій. Як справедливо зазначається в науковій літературі, одним із суттєвих проявів суперечливості та недосконалості існуючої територіальної організації влади в Україні є надмірна централізація державної влади, яка негативно позначається на розвиткові відповідних адміністративно-територіальних утворень, де фактично здійснюється не місцеве самоврядування, а пряме державне управління.

2.2. Проекти змін та зміни до законодавчих актів стосовно розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями

Перші реальні основи розподілу, а також розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та центральних і місцевих органів виконавчої влади були закладені після підписання у 1995 р. Конституційного Договору між Верховною Радою і Президентом України. Цей акт, на думку окремих дослідників, дав змогу уникнути серйозних конфліктів між законодавчою та виконавчою гілками влади, що могли призвести до кризи всієї державної влади, а також побудувати вертикаль виконавчої влади і передати повноваження виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських рад. Значну роль у децентралізації та деконцентрації влади і розмежуванні повноважень відіграло прийняття Конституції України, а також законів, що розвивають та конкретизують її положення, в тому числі законів про місцеве самоврядування і місцеві державні адміністрації. Усі ці правові заходи були спрямовані на вдосконалення системи органів влади і місцевого самоврядування в регіоні і повинні стати невід'ємною складовою адміністративної реформи, підготовка і проведення якої передбачені Указом Президента України від 20 листопада 1998 р. „Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи”. Відповідно до змісту положень концепції адміністративної реформи, спрямованої на деконцентрацію і децентралізацію державного управління, передбачається забезпечити чітке розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Роль останніх в організації життя населення територій має поступово зростати при збереженні сильних контрольно-наглядових повноважень державних адміністрацій, що в свою чергу вимагає, щоб адміністративна реформа була повною, всебічною, матеріально і фінансово забезпеченою, пов'язаною з упорядкуванням чинного законодавства.

Нормативно-правовий матеріал, що визначає компетенцію органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій потребує сьогодні значних змін. Основні напрямки реформування правової бази діяльності цих органів встановлені Концепцією щодо внесення змін до Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”, яка затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 березня 2001 р. В цьому документі зазначено, що внесення змін до вищезазначених законів викликане необхідністю підвищення ролі місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у реалазії стратегії економічного та соціального розвитку України на 2000-2004 рр., визначеної у Посланні Президента України до Верховної Ради України „Україна: поступ у ХХІ ст. Стратегія економічного і соціального розвитку на 2000-2004 рр.”.

Практика застосування зазначених законів свідчить про недосконалість правового регулювання у сфері управління соціально-економічними процесами на регіональному та місцевому рівнях, що призводить до поглиблення диспропорцій і диференціації територіального розвитку, низького рівня якості надання джержавних і громадських послуг населенню. Неузгодженність і дублювання повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування зумовлює невизначеність їх відповідальності, послаблює державний і громадський контроль за результатами їх практичної діяльності. Недосконалість правових норм породжує зайву напруженість у стосунках між головами обласних і районних держадміністрацій та головами відповідних рад, а також між ними і міськими головами. Необхідність внесення змін до зазначених законів пов’язана також із проведенням адміністративної реформи, формуванням нової державної регіональної політики, змінами у міжбюджетних відносинах. Щодо змін до Закону про місцеве самоврядування, то Концепцією пропонувалося внести зміни стосовно чіткого визначення терміну „питання місцевого значення”, які віднесені Законом до компетенції територіальних громад і які вирішуються нею безпосередньо чи через утворені органи місцевого самоврядування. З метою децентралізації державних послуг частина повноважень центральних органів виконавчої влади повинна надаватися органам місцевого самоврядування (наприклад, забезпечення розвитку освіти, загальної медичної допомоги, виконання регіональних програм охорони здоров’я, материнства, дитинства тощо). В зв’язку з цим виникає потреба у законодавчому визначенні здійснення місцевими державними адміністраціями контролю за здійсненням „переданих” повноважень органами місцевого самоврядування. Це надасть змогу підвищити якість надання державних і громадських послуг населенню, а також відповідальність за це органів місцевого самоврядування. Зміни щодо цього також необхідно внести до Закону України про місцеві державні адміністрації. До того ж з цією метою пропонувалося закріпити за місцевими державними адміністраціями повноваження щодо зупинення дії нормативних актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності цих актів Конституції України та законам України з одночасним зверненням до суду. Передбачалося, що с формуванням цілісної системи регулювання соціально-економічних процесів, виконавчі та організаційні функції місцевих державних адміністрацій скорочуватимуться, а контрольно-наглядова складова повноважень – розширюватимуться.