Правові питання розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Отже, децентралізація та деконцентрація влади в Україні може здійснюватися шляхом розвитку місцевого самоврядування, яке проявляється перш за все у виборах жителями відповідних територій своїх представників до органів місцевого самоврядування, самостійному вирішенні питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи, які вони обирають. До таких питань слід віднести право місцевих рад як органів самоврядування встановлювати місцеві податки і збори, розпоряджатися своїм майном, брати кредити, подавати позови, самостійно управляти місцевими витратами тощо. Чим більше самоврядування обмежується місцевими справами, тим більший простір йому може бути наданий, і, навпаки, чим більше покладається на нього загальних справ, тим більше воно стримується в своїх діях і підпадає під контроль державної виконавчої влади. Хоча слід зазначити, що дехто з вчених небезпідставно вважає, що суть децентралізації полягає у делегуванні органам місцевого самоврядування вирішення таких справ, які до певного часу були об'єктом державного регулювання.[8] На практиці поєднання централізації та децентралізації виконавчої влади може бути досить різноманітним. З юридичної точки зору очевидно, що оптимальним є гармонійне поєднання обох влад, при якому одна доповнює іншу і все управління становить струнку систему. Зберігаючи значну частку самостійності у вирішенні місцевих справ, органи місцевого самоврядування мають підкорятися центральній владі в усьому, що стосується загальнодержавних вимог.

Слід зазначити, що в Україні існує частина політиків і науковців, які висловлюються за необхідність централізації влади.[9] Але будь-які форми державного управління, його найкращі організаційні моделі приречені на невдачу, якщо не буде розв'язана одна з головних проблем сфери державного управління – співвідношення між центральними і регіональними органами влади, між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Закони України про місцеве самоврядування та про місцеві державні адміністрації покликані визначити чіткі механізми поділу і взаємодії державної влади і влади органів місцевого самоврядування, розмежувати компетенцію владних структур та провести розумну децентралізацію державної влади при посиленні її дійового впливу на територіальному рівні. Визначивши правовий статус місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, ці закони мають певні недоліки, яких було припущено при їх розробці та прийнятті і які не дозволили забезпечити створення дієздатної системи органів місцевого самоврядування, їхнього узгодженого функціонування з органами виконавчої влади на місцях. Так, у Законі про місцеве самоврядування нечіткими є положення про повноваження, делеговані відповідними радами місцевим державним адміністраціям. Адже відомо, що ради можуть делегувати, якщо це їм дозволено законом, лише ті повноваження, які вони мають за своїм правовим статусом, і лише своїм рішенням. Тут закладена можливість протистояння на регіональному рівні між районними і обласними радами та відповідними державними адміністраціями, оскільки ці ради одержують розширений перелік власних повноважень і повноважень, які вони можуть делегувати (а можуть і не делегувати) державним адміністраціям, а також отримують незаперечні контрольні повноваження щодо голів відповідних державних адміністрацій. При такому підході державні адміністрації можуть перетворюватися фактично на виконавчі комітети районних і обласних рад. У цьому законі не обумовлені чітко порядок і підстави висловлення місцевими радами недовіри головам відповідних державних адміністрацій, що може стати причиною протистояння між цими органами, дестабілізації ситуації на місцях. Деякі повноваження галузевої сфери компетенції місцевого самоврядування дублюються в повноваженнях різних рівнів місцевих рад, що створює можливість запровадження „вертикалі по лінії рад”.

Запропонований Законом про місцеве самоврядування статус районних і обласних рад не відповідає їхній конституційній природі представництва спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст. Вони повинні формуватись, як це передбачено п. 8 Перехідних положень Конституції України, а не обиратися територіальними громадами. Наприклад, обласна рада повинна формуватися районними та міськими (міст обласного значення) радами з їх представників, обраних сесією цих рад з числа своїх депутатів. Отже, в Законі про місцеве самоврядування не вдалося чітко розмежувати сфери компетенції органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій, що на практиці призвело до неузгодженості, суперечливості їх дій, протистояння цих органів, а також штучного створення паралельних структур влади. Доцільно внести зміни і доповнення до цього закону, щоб усунути зазначені та інші недоліки, положення, які призводять до такого стану. Крім організаційно-правових причин на становлення взаємовідносин місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування негативно позначається ще цілий ряд причин економічного та фінансового характеру. Так місцеве самоврядування через наявну бюджетну систему не може створити належної власної фінансової бази, а обласні та районні ради взагалі її не мають. Без такої бази органи місцевого самоврядування не в змозі самостійно вирішувати усі місцеві проблеми. Недосконала податкова система не дає змоги створити ефективну базу оподаткування для формування самостійних бюджетів місцевого самоврядування. Відповідно шлях до зміцнення фінансів місцевої влади лежить через радикальне реформування фінансово-бюджетної і податкової систем. З урахуванням цього доцільно прискорити прийняття законодавчих актів щодо місцевих податків і зборів, місцевих бюджетів. Потрібні регіональні реформи, які передбачатимуть вирішення адміністративно-територіальних, організаційних, правових, фінансових, матеріально-технічних, кадрових та інформаційних заходів і сприятимуть децентралізації, деконцентрації влади. Проблема співробітництва і взаємодії управлінських структур на місцях також потребує належного законодавчого регулювання. Співробітництво і взаємодія місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування повинні базуватися на партнерських і рівноправних засадах. Координаційна функція і повноваження органів місцевої державної адміністрації щодо органів місцевого самоврядування штучно породжують зайві протиріччя між ними. А якщо конфронтація цих органів паралізує їх роботу, то законодавча і виконавча влада повинні вживати необхідних заходів, аж до припинення повноважень цих органів. В той же час для подолання такої конфронтації необхідно створювати на законодавчому рівні відповідні механізми по розв'язуванню конфліктів: урядові чи парламентські комісії тощо.

Викликає сумнів необхідність існування в областях і районах України, а також у містах Києві та Севастополі місцевих державних адміністрацій з наявністю у них широких законодавчо визначених повноважень вирішувати місцеві справи. Конституція України дає можливість децентралізувати і деконцентрувати державні функції і повноваження, а також реально втілити принципи самоврядування. Розширення самостійності та відповідальності місцевих органів влади у вирішенні завдань життєзабезпечення та розвитку територій при чіткому поділі повноважень, відповідальності і фінансово-економічної бази між загальнодержавним, територіальним та місцевим рівнями управління посилить центральні інститути влади через їхню концентрацію на ключових проблемах держави.

При проведенні адміністративно-територіальної реформи та інших регіональних реформ в Україні, можливо, варто було б звернутися до досвіду Франції, яка, як і наша країна, формувалася як унітарна держава. У Франції самоврядні органи – комуни відповідають за містобудування, благоустрій, землю, шляхове будівництво. Департаменти відповідають за соціальну діяльність і шкільну освіту. Регіони відповідають за соціально-економічний розвиток у цілому та професійну підготовку. Центральна державна влада відповідає за національну оборону, зовнішні відносини, юстицію, управління державою. Контролюючі державні функції стосовно місцевого самоврядування здійснює префектура, що має право опротестовувати рішення місцевої влади в адміністративному суді після вступу їх у силу. Префект наділений повноваженнями від держави для втілення акцій уряду найбільш ефективним чином, безумовно, з урахуванням специфіки регіону. Він здійснює координуючі функції щодо дій різних міністерств, що запобігає вузьковідомчим тенденціям. Незважаючи на те, що організацію і проведення виборчих кампаній мають здійснювати муніципальні ради, саме префект відповідає за їх проведення.[10].

Найважливішою ознакою справжньої децентралізації в Україні стане самостійність місцевих органів у фінансовій сфері. Але децентралізація у фінансовій сфері неможлива без вирішення питання комунальної власності, яка згідно з законом становить основу місцевого господарства. В першу чергу потрібно розробити науково обґрунтовані критерії розподілу власності між державою та різними рівнями місцевих рад з урахуванням регіональних особливостей України, а також передачі підприємств до комунальної власності. В контексті даної проблеми існує багато думок щодо реформування системи влади в регіоні шляхом проведення в Україні адміністративної реформи. Цей шлях вважають одним з найважливіших напрямів українського державотворення, становлення громадянського суспільства.

1.4. Розмежування повноважень органів виконавчої влади на місцях та органів місцевого самоврядування

Одним із першочергових кроків незалежної Української держави стало розмежування влади на місцях: державні функції взяли на себе місцеві органи виконавчої влади, а колективні інтереси населення сіл, селищ, районів у містах, міст, районів та областей взяли на себе органи місцевого самоврядування. Питання розмежування функцій і повноважень гостро диктувалися протягом усього періоду становлення систем місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (1992–1996 рр.). Особливо актуальним було питання про двовладдя на місцях, про авторитаризм місцевих державних адміністрацій, про скасування місцевого самоврядування тощо. Справа ж полягала в тому, що старі механізми розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях не працювали, а нові – часто сприймались вороже. По суті проблеми розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях були проблемами психології та культури тих людей, які здійснювали цю владу. Вийшовши з командно-адміністративної системи, вони не могли відразу освоїти культуру, властиву демократичній, соціальній та правовій державі. Потрібен час, а головне – створення передумов для формування в органах влади на місцях демократичної правової культури.

Важливим фактором формування даної культури є теорія розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях. Розробка такої теорії ведеться українськими вченими-юристами, фахівцями різних галузей права. В її основі – ідеї адміністративної та муніципальної реформи, верховенства права, децентралізації, балансу державних і місцевих інтересів тощо. Питання про розмежування функцій та повноважень органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій виникають тому, що ці органи часто вступають у конфлікти між собою через різне розуміння межі здійснення ними функцій та повноважень.

Конституція України і закони про місцеве самоврядування і про місцеві державні адміністрації дають можливість виробити ефективний правовий механізм розмежування функцій і повноважень цих органів. Як відомо, донедавна у розмежуванні функцій і повноважень органів влади на місцях головну роль відігравала політична практика, яка складалася на базі фактичного розмежування цих функцій і повноважень. Вихід на переважно правові методи розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях бажаний і можливий, але в умовах недостатнього розуміння ролі права в громадській думці, недостатнього рівня правової культури службовців є досить складним. Тому не слід очікувати швидких і високих результатів від запровадження чинним законодавством нової системи розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій. Існуюча система правового забезпечення розмежування функцій і повноважень цих органів включає різні юридичні інструменти: нормативно-правові, договірні, судові тощо.

Першоосновою розмежування функцій і повноважень двох гілок місцевої влади є Конституція України, яка служить основним засобом їх нормативно-правового закріплення, отже, Конституція України і визначає принципові межі функцій і повноважень як органів місцевого самоврядування, так і місцевих державних адміністрацій з метою попередження їх змішування чи незаконного здійснення. Тільки поправки до самої Конституції у частині функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій можуть призвести до зміни існуючого конституційного розмежування цих функцій і повноважень. Порушення цих конституційних меж розподілу функцій і повноважень породжує юридичні наслідки, визначені Конституцією України і законами.

Другим основним видом нормативно-правового розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій в Україні є закони. Відомо, що законодавець після прийняття Закону про місцеві державні адміністрації від 2 квітня 1997 р. вирішив не передавати його на підпис Президенту, а погодити із законом про місцеве самоврядування, насамперед в частині функцій і повноважень двох гілок місцевої публічної влади. Функції і повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування базуються на принципах галузевої компетенції, що за певних умов може стати на перешкоді переходу виконавчої влади до функціональних засад управління. Галузеву компетенцію можна поділити на три види:

а)              виключну компетенцію органів місцевого самоврядування (рад, частково їх виконавчих органів, наприклад, управління комунальною власністю);

б)              суміжну компетенцію (органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя, але мають різні предмети відання. Це більшість повноважень цих органів, які потребують нагального розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі право реалізації, правозастосування);

в)              виключну компетенцію місцевих державних адміністрацій (наприклад, державний контроль).

Фактично законодавець, розмежовуючи функції і повноваження цих двох „гілок” місцевої влади, мав на увазі забезпечити умови для роздільного їх функціонування. Але наявність широкої суміжної компетенції робить цей задум малоефективним. Накладки та дублювання, а також втручання одних органів у справи інших все ж таки, на жаль, залишаються. Законодавець недостатньо використав при розробці законів досвід зарубіжних країн. Очевидно, що акти Президента України і Кабінету Міністрів України можуть доповнювати окремі положення законів, знімати частину питань, внести певний порядок у розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Але вони можуть, як це показує досвід 1992–1996 рр., породжувати і нові питання у цій сфері. В цілому нормативно-правові методи розмежування функцій і повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями є ефективними, коли мова йде про типові явища. У той же час, коли потрібно вирішити якийсь конкретний казус, що виник у відносинах двох органів влади на місцях, необхідно вдаватися до інших методів розмежування їх функцій і повноважень: судових, договірних тощо.