Правові питання розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Міністерство освіти і науки України

Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого

Кафедра: Державного будівництва та місцевого самоврядування

Наукова доповідь

Тема: Правові питання розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

ВИКОНАВ:

НАУКОВИЙ КЕРІВНИК:

ХАРКІВ-2008

ЗМІСТ

Вступ

Основна частина

1. Органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації: співвідношення, взаємодія і розмежування повноважень

1.1. Співвідношення органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

1.2. Взаємодія та взаємовідносини органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

1.3. Децентралізація влади як основа взаємовідносин органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування

1.4. Розмежування повноважень органів виконавчої влади на місцях та органів місцевого самоврядування

2. Структурні та компетенційні проблеми організації роботи органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

2.1. Проблеми організації роботи органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

2.2. Проекти змін та зміни до законодавчих актів стосовно розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями

2.3. Порівняльний аналіз повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

2.4. Шляхи вирішення проблем розподілу та реалізації повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Висновок

Список використаної літератури

2

Вступ

Співвідношення інститутів публічної влади на місцевому рівні, взаємодія їх органів та розмежування повноважень не привернули належної уваги наукової літератури радянського періоду. Конституція України утворила нормативну модель організації публічної влади на місцевому рівні, котра подана у вигляді місцевого самоврядування, представленого органами місцевого самоврядування, і державного управління, представленого місцевими державними адміністраціями. Це означає можливість здійснення влади на місцях як усім народом, так і окремими об'єднаннями громадян в особі територіальних громад. При цьому, територіальні громади треба розглядати „в якості самостійного джерела публічної недержавної (муніципальної) влади”[1].

Закон України від 21 травня 1997 р. „Про місцеве самоврядування в Україні” (далі – Закон про місцеве самоврядування) і Закон України від 9 квітня 1999 р. „Про місцеві державні адміністрації” (далі – Закон про місцеві державні адміністрації) з метою виконання конституційних норм закріплюють демократичну систему публічної влади на місцях. Одним із значущих аспектів Закону про місцеве самоврядування є диференціація повноважень органів місцевого самоврядування на власні (самоврядні) і делеговані (за природою – повноваження виконавчої влади). Ці положення, а також конституційні норми про те, що „органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади” (ст. 143 Конституції України), а місцеві державні адміністрації в частині делегованих їм повноважень обласними та районними радами – відповідним радам (ст. 118 Конституції України), з одного боку, і конституційний обов'язок місцевих державних адміністрацій здійснювати „взаємодію з органами місцевого самоврядування” (ст. 119 Конституції України) – з іншого, відкривають якісно новий етап у встановленні взаємовідносин між двома центрами публічної влади на місцевому рівні, надають імпульс процесу реформування всієї структури публічної влади. Але, при цьому, стабільної правової бази у взаємовідносинах між цими двома центрами публічної влади на місцях створити поки що не вдалося. Виникли колізії, пов'язані з проблемою розмежування повноважень органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади на місцевому рівні, їх усунення потребує подальшого удосконалення законодавства, про що йдеться у роботі.

Отже, актуальність теми зумовлюється:

– необхідністю вивчення проблем розмежування повноважень органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій, забезпечення їх спільної діяльності;

–              необхідністю аналізу чинного законодавства з метою виявлення дублювань повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування;

–              потребою вироблення рекомендацій з метою подальшого вдосконалення законодавства України з питань місцевого самоврядування та державного управління на місцях.

Мета і завдання роботи:

–              охарактеризувати основи компетенції органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій в аспекті їх співвідношення і взаємодії, та принципи, які формують механізм взаємодії цих органів, їх відбиття і розвинення в чинному законодавстві;

–              оцінити практику існуючих організаційно-правових форм взаємодії органів, що розглядаються, визначити нові можливі форми, спрямовані на оптимізацію і підвищення ефективності спільної діяльності двох центрів публічної влади на місцевому рівні;

1. Органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації: співвідношення, взаємодія і розмежування повноважень

1.1. Співвідношення органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Співвідношення органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій полягає в тому, що чітке розмежування між їх функціями на практиці виявляється дуже слабко. Доцільно співвіднести місцеве самоврядування і виконавчу владу на місцях, щоб виділити в них єдину публічно-правову основу. Загальними ознаками, які об'єднують ці місцеві органи публічної влади, є:

1.              Чітко виражений інституціональний характер влади. Статус органів влади визначається в Конституції і законах України.

2.              Офіційно юридично закріплений порядок їх організації, компетенція, повноваження.

3.              Наявність специфічного відособленого апарату.

4.   Діяльність, ґрунтується на законах та інших нормативних актах, що має характер безперервності в часі, універсальність.

5.   Видання нормативних актів на відповідній території, що містять правила поведінки загального характеру.

6.   Самостійне формування свого бюджету, встановлення і збирання окремих податків і зборів.

Ознаки, що відрізняють місцеве самоврядування від державної влади, в основному зводяться до такого:

1.   Відсутність чіткої ієрархії та субординації у відносинах у системі органів місцевого самоврядування.

2.   Функціонування не від імені держави, діяльність більш орієнтована на урахування особливостей територіального розвитку, місцевих потреб та інтересів.

3.   Вони „ближчі” до населення, ніж органи виконавчої влади регіонального рівня.

4.   Їх функції менш політизовані.

5.              Матеріально-фінансову основу складають місцевий бюджет і муніципальна (комунальна) власність[2].

1.2. Взаємодія та взаємовідносини органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Як вже зазначалося, Конституція України закріпила дві системи публічної влади на місцях: місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами виконавчої влади, та місцеве самоврядування як публічну владу територіальних громад. Це – різні за своєю юридичною природою системи місцевої влади, насамперед за функціями та повноваженнями. Конституція України гарантує місцеве самоврядування і тим самим не допускає можливості його підміни місцевими державними адміністраціями. Однак, питання про взаємовідносини органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями – досить складне. Залежно від політичних тенденцій в тому чи іншому суспільстві змінювалися погляди на самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні діє відповідно до Конституції України і полягає у наданні територіальним громадам та їх органам права самостійно вирішувати питання місцевого життя, а у встановлених законом випадках – повноважень місцевих державних адміністрацій. Органи місцевого самоврядування є формою залучення громадян України до участі у вирішенні питань місцевого значення і виконавчої влади відповідно до вимог законності. На жаль, наука ще глибоко не вивчила зміст місцевого самоврядування та його юридичну природу. Необхідно констатувати, що місцеве самоврядування ширше вживається не як юридичний, а переважно як політичний термін, як певне відбиття політичного життя держави[3].

Особливий інтерес у практиці місцевих органів становлять питання взаємовідносин місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. Такі відносини ґрунтуються на відповідній нормативно-правовій основі. Так Конституція України допускає делегування повноважень місцевим державним адміністраціям (районним і обласним) відповідними радами (районними чи обласними), а місцеві державні адміністрації, в свою чергу, здійснюють взаємодію з органами місцевого самоврядування. Законодавство України встановлює межі делегування повноважень, а також інші форми взаємодії і координації цих органів. Очевидно, що місцеві державні адміністрації виражають і проводять внутрішню політику держави на місцях і використовують засоби для її забезпечення в діяльності органів місцевого самоврядування. Проте муніципальна політика виконавчої влади повинна ґрунтуватися на правових основах і методах їх здійснення, хоча не може спиратися на командно-адміністративні методи[4]. Сфери взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування найрізноманітніші – економічні, соціальні, культурні, екологічні, релігійні, національно-побутові та інші. Однак на практиці реалізація функцій та повноважень органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій призводить не тільки до погоджених дій, але нерідко породжує різні питання щодо встановлення меж їх функцій та повноважень, способів вирішення компетенційних спорів тощо. Після прийняття Верховною Радою України законів про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування в Україні ці питання отримали правову основу їх вирішення.

Межі здійснення функцій і повноважень влади на місцях є практично в усіх демократичних, правових державах. Законодавець не може раз і назавжди закріпити ці межі, так як розвиток суспільних відносин часто породжує нові проблеми, які не можуть бути вирішені в рамках існуючого законодавчого розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях, і тому допускає інші, крім законодавчого, способи цього розмежування. А займатись законодавцю окремими дрібними питаннями розмежування функцій і повноважень місцевих органів публічної влади є недоцільним[5].

1.3. Децентралізація влади як основа взаємовідносин органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування

Проблема децентралізації влади, сутність якої, перш за все, полягає в перерозподілі повноважень між центром і регіонами на користь останніх, тісно пов'язана з проблемами взаємовідносин центральних та місцевих органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Ці проблеми є похідними від принципу поділу влади, шляхом якого через систему стримувань та противаг передбачається чітке розмежування повноважень між різними гілками влади. Дотримання принципу поділу влади виключає можливість її узурпації в державі окремими органами або посадовими особами. Свого часу Ш.Монтеск'є[6], розробляючи теорію поділу влади, стверджував, що для забезпечення справжньої незалежності однієї гілки влади від іншої необхідно, щоб кожна з них мала реальну можливість впливати на іншу. Конституція України 1996 р. (ст. 6) закріпила цей важливий політико-правовий принцип організації та функціонування державної влади, зробила можливим запровадити в нашій державі якісно новий поділ влади, який дозволяє виділити рівень децентралізованої публічно-самоврядної влади. Українські науковці у своїх дослідженнях також виділяють серед інших і принцип поділу державної влади.[7]

При дослідженні проблем децентралізації влади, необхідності законодавчого розподілу повноважень між центром і регіонами в науковій літературі акцентується увага на тому, що для успішного розвитку місцевого самоврядування в Україні створені необхідні умови, а статус унітарної держави, якою є Україна, дає змогу проведення децентралізації і деконцентрації державних функцій і повноважень та втілення принципів реального самоврядування. Децентралізація публічної влади шляхом чіткого поділу повноважень, відповідальності і фінансово-економічної бази між загальнодержавними, регіональними та місцевими її рівнями посилить центральні інститути влади шляхом їхньої концентрації на найважливіших проблемах держави. Для чіткого функціонування державного механізму, крім розмежування повноважень, потрібні тісні взаємовідносини між владними структурами для ефективного вирішення державних та місцевих проблем. І. Пахомов, досліджуючи дане питання, говорить про те, що компромісом, між централізмом і демократією в устрої сучасних держав є контрольована децентралізація (власні повноваження) та деконцентрація (делеговані повноваження) влади. „Місцеве самоврядування, – підкреслює при цьому він, – можна розглядати як прояв деконцентрації влади. Його масштаби не однакові в різних державах. Кожна з держав, враховуючи свою специфіку, визначає територію і сфери діяльності самоврядних органів, і це не суперечить Всесвітній декларації про місцеве самоврядування та Європейській хартії місцевого самоврядування”.