Особенности управления государственной и муниципальной собственностью

• существующая система управления муниципальными предприятиями не эффективна и требует реформирования;
• деятельность муниципальных предприятий, как правило, не эффективна;
• имеющееся количество муниципальных унитарных предприятий не соответствует возможностям администрации города по управлению ими и контролю за их деятельностью (на 25 сентября 2001 года в городе было «зарегистрировано 214 муниципальных учреждений и 50 муниципальных унитарных предприятий»).

В связи с  последним пунктом отметим, что, не смотря на поставленные задачи, резкого снижения числа предприятий и учреждений, которое могло бы дать ощутимый результат, не произошло. Сопоставляя приведённые в работе данные относительно числа муниципальных предприятий и учреждений за 2001 и 2003 годы, увидим, что сокращение произошло на 13 и 4 соответственно. Это равноценно может свидетельствовать как о неэффективности работы мэрии по сокращению их числа, так и о том, что органы МСУ и муниципального управления – при имеющемся количестве предприятий и учреждений – стали эффективнее ими управлять и необходимость в резком сокращении их числа отпала. Скорее, второй вариант имеет место быть, поскольку неналоговые поступления в бюджет в 2003 году увеличились более чем в 2 раза по сравнению с 2001 годом.

Что касается муниципальных учреждений, то регламентированная правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций отсутствует. При этом анализ данных, полученных в результате проведённых проверок, показал, что большое количество учреждений, «которые должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера», использует закреплённое за ними имущество в коммерческих целях. При этом доходы от использования имущества не перечисляются и не учитываются в бюджете.

Таким образом, проблемы (в том числе перечисленные в предыдущих параграфах) обусловлены, прежде всего, несовершенством законодательства. И это логично, поскольку законодательство Российской Федерации – по сути – призвано создать условия для нормального функционирования всех участников правовых отношений, в том числе в экономической и социальной сферах. А именно здесь и реализуется система управления муниципальной собственностью в отдельно взятом муниципальном образовании. Особенно важной является социальная направленность (общесоциальный характер) муниципальной собственности. Но не только в федеральном законодательстве заключаются проблемы управления муниципальной собственностью, а также очевидна проблема громоздкости и ветхости большого числа объектов муниципальной собственности. В итоге, проблемы использования и управления муниципальной собственностью проявляются в социальной сфере и отражаются на местном сообществе, населении муниципального образования (которое и является собственником).

6. Проблемы управления государственной  собственностью

Существующая система управления недвижимостью в Российской Федерации нуждается в совершенствовании потому, что:

- не сформирован  полный реестр государственной  недвижимости, что не позволяет  провести четкое разграничение  собственности и не дает возможности  осуществить контроль реальных денежных потоков, провести достоверный анализ эффективности использования недвижимости, составить прогноз поступления средств в федеральный бюджет;

- отсутствует  система рыночной оценки объектов, а также четкое определение  прав пользования недвижимостью, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоянному занижению стоимости имущества, недополучению рентных платежей, порождает коррупцию, так как, являясь самым крупным собственником недвижимости, государство сдает имущество в аренду по ставкам значительно ниже рыночных;

- полномочия  государства как собственника  недвижимости осуществляются разными  федеральными органами государственной  власти, деятельность которых часто  невзаимоувязана;

- права государства  на принадлежащие ему объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распоряжение ими;

- слабо используется  многовариантный и индивидуальный  подход к использованию недвижимости;

- большое количество  объектов незавершенного строительства  не вовлечено в оборот и утрачивает инвестиционную привлекательность;

- распоряжение  федеральными землями осуществляют  органы местного самоуправления;

- пользователю  федеральной недвижимости приходится  заключать два не связанных  между собой договора, что противоречит мировой практике;

- развитие земельного  законодательства отстает от  развития иных отраслей законодательства, регулирующих оборот недвижимости, что приводит к нестыковке  режимов правового использования  земельных участков и расположенных  на них зданий и сооружений при объективной связанности их в единый объект хозяйствования.

Таким образом, несмотря на устойчивую тенденцию повышения  доходов, получаемых от использования  недвижимости, эти доходы значительно  отстают от сложившихся рыночных показателей, что является основанием для изменения подходов к управлению недвижимым имуществом.

Для совершенствования  системы управления недвижимостью  необходимо достичь следующих целей: 
- максимально возможное повышение доходности государственных объектов недвижимости; 
- наиболее эффективное выполнение государством своих социальных функций в процессе использования государственной недвижимости; 
- стимулирование за счет недвижимости развития реального сектора экономики, обеспечение максимально простого и удобного доступа предпринимателей к объектам недвижимости; 
- исключение возможности для коррупции в процессе управления недвижимостью; 
- вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства.

Для достижения указанных целей необходимо:

- сформировать  полный реестр государственной недвижимости (баланс недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий объекты незавершенного строительства;

- четко разграничить  и скоординировать полномочия всех государственных органов власти, участвующих в процессе управления недвижимостью;

. формировать  объекты управления, исключив возможность  распоряжения одной частью объекта  без другой в случаях, когда  они составляют единое целое  (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения);

- установить, в  каких случаях и на каком  праве должны предоставляться  земельные участки;

- обеспечить  безусловное применение механизма  рыночной оценки при использовании  недвижимости, выровнять ставки  арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке;

- создать необходимую  правовую базу, позволяющую использовать  различные способы распоряжения  федеральным имуществом (залог, доверительное  управление, внесение прав пользования в уставный капитал);

- создать условия  для привлечения инвестиций в  реальный сектор экономики путем  максимального вовлечения недвижимости  в гражданский оборот, в том  числе путем предоставления на  максимально льготных условиях  инвесторам объектов незавершенного строительства;

- урегулировать  вопросы приобретения государством  объектов недвижимости, в том  числе определив цели, для достижения  которых осуществляется приобретение  указанных объектов;

- установить  жесткий контроль за использованием  недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Определить правовые возможности изъятия имущества у унитарных предприятий (например, в случае неправомерного распоряжения недвижимостью);

- выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, тая которых создано учреждение). Изъять указанное имущество;

- использовать  для эффективного управления  недвижимостью механизм возмещения расходов на управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию и оценку), аналогичный гражданско-правовому, поскольку государство при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте наравне с другими его участниками. Определить норматив отчисления средств органами по управлению недвижимостью с последующим зачетом их в счет финансирования из бюджета;

- изменить существующий  механизм продажи недвижимости, так как он допускает приобретение  объектов по низким ценам. Право приобретения недвижимости подобным образом принадлежит ограниченному кругу лиц в соответствии с законодательством о приватизации. Указанное право должно быть сохранено, но на ограниченный срок. Цена продажи должна определяться на основании рыночной оценки;

- установить  для всех субъектов Российской  Федерации единый порядок принятия  решений об использовании федеральной  недвижимости (прежде всего в  отношении сдаваемых в аренду  объектов), обеспечивающий оперативность  принятия решений;

- обеспечить  профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление федеральной недвижимостью.

Для того, чтобы  арендные ставки определялись на основе рыночной стоимости объекта недвижимости, необходимо привлекать независимого оценщика. В настоящее время оценочная деятельность приобрела большую популярность в России. Именно поэтому 6 апреля 2000 г. появилась Концепция развития оценочной деятельности в Российской Федерации.

С точки зрения данной Концепции, оценочная деятельность обеспечивает информационную основу для принятия хозяйственных управленческих решений, способствует структурной перестройке экономики, формированию конкурентной рыночной среды, активизации инвестиционных процессов. Развитие оценочной деятельности является составной частью общего процесса реформирования экономики и создания правового государства.

Оценка выступает  как инструмент эффективного управления собственностью. Крупнейшим собственником  в Российской Федерации остается государство. Оценка стоимости объектов государственного имущества и прав пользования им является необходимым условием эффективного управления государственной собственностью. В случае совершения сделок с объектами оценки, принадлежащих полностью или частично государству, проведение оценки является обязательным.

7. Пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью

Одной из важнейших  задач управления муниципальной  собственностью является также повышение  эффективности управления муниципальной  собственностью как непрерывный  процесс самоанализа, который должен присутствовать в соответствующих управленческих организациях.

Предлагается механизм управления, который предусматривает следующие меры

• для оптимизации количества муниципальных унитарных предприятий необходимо, чтобы создание организаций в форме муниципального предприятия осуществлялось исключительно в случаях, когда их цели и задачи не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм;
• установление обязательных требований представления руководителями предложений о способе достижения цели, а также сведений о текущем и перспективном планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности предприятий и учреждений;
• ужесточение контроля за деятельностью руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений и самих предприятий и учреждений;
• установление порядка принятия управленческих решений при недостижении цели города, невыполнении программы (плана, бизнес-плана). В частности, при обосновании невозможности достижения цели, выполнения программ могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации предприятия, учреждения, о приватизации муниципального имущества и т.д.

С данными мерами можно не только согласиться как с обеспечивающими верный подход к исправлению сложившейся ситуации, но и в дополнение к ним следовало бы принять на местном уровне нормативный правовой акт, в соответствии с которым обязательным пунктом  
договора (контракта) с руководителем предприятия будет норма, устанавливающая право собственника переданного муниципального имущества освобождать данного руководителя от занимаемой должности в случае, если результативность деятельности организации не отвечает определённым требованиям, когда на то не было объективных причин.

В результате, в течение определённого периода  времени стала бы возможна постепенная и полная замена работающих сегодня руководителей предприятий «новыми», с которыми были бы заключены новые договоры. С некоторыми (возможно, большинством) – ввиду накопленного данными работниками опыта – достаточно перезаключить контракты, не меняя при этом руководителей персонально.

При этом необходимо больше внимания уделить подготовке управленческих кадров именно в сфере  муниципального управления, давая при  этом специалистам знания об общих  принципах и закономерностях  управления муниципальным хозяйством.

Что же касается ветхого и аварийного жилищного  фонда и водопроводно-канализационной сети, то здесь возможно только два пути:

• повышение расходов на капитальный ремонт, что требует резкого увеличения доходной части городского бюджета;
• активизация работы с органами государственной власти с целью привлечения государственных инвестиций на капитальный ремонт.

С одной стороны, второй вариант оправдан, так как  в результате разграничения вопросов ведения муниципальные образования оказались заложниками своего положения. Во многом это связано с тем, что процесс шёл «сверху». С другой стороны, капитальный ремонт – это обслуживание объектов собственности, а это прямая обязанность собственника. Поэтому «выбивание» средств из федерального или областного бюджета представляется довольно сложным. Следовательно, остаётся перераспределение средств расходной части городского бюджета либо общее увеличение доходной части бюджета, в том числе засчёт повышения эффективности деятельности муниципальных унитарных предприятий.

С целью повышения  эффективности управления муниципальной  собственностью можно использовать зарубежный опыт. При изучении муниципального опыта зарубежных стран интерес вызвал подход к этой проблеме в Федеративной Республике Германия. Система местного управления этой страны строится в соответствии с административно-территориальным делением Германии, сходным в большинстве земель. Общины интегрированы в общую систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям. При этом существуют компетенции общин, которые напрямую зависят от указаний вышестоящих государственных органов. В этих случаях общины осуществляют административные функции по поручению. В сфере делегированных полномочий государство может вмешиваться в действия общины. Показательно, что «в Германии собственные обязательные и делегированные дела составляют 80-90 процентов от общего объема дел, выполняемых местными органами». По высказыванию А.И. Черкасова, общая для большинства стран современного мира тенденция заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширением обязательных и делегированных. Такая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение. Сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определенной иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления.