Особенности становления и организации местного управления на примерах. Сравнительный анализ организации местного самоуправления России

2.2. Характеристика местного  самоуправления зарубежных стран  на примерах Германии, Великобритании.

Представляется  целесообразным подробнее рассмотреть  опыт организации и положение  местного самоуправления в Европе, так как право и государственное  устройство в России традиционно  формируется под сильным влиянием европейских стран.

Рассматривать модели местного самоуправления лучше всего на конкретных примерах.

Местное самоуправление в Германии.

Вероятно, в Германии принцип субсидиарности известен и  распространен более чем в  любой другой европейской стране. В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.

Все муниципальные  образования в Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать через собственные органы управления.

Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство  делегирует часть своих функций  органам самоуправления. Федерация  и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций. ⁶

К компетенции  органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания  общественного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию —  строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

Основным документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине» и принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в целом данные положения очень похожи.

Задачи, которые  не по силам одному муниципалитету, необязательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем добровольного соглашения между собой. Например, районы являются законодательно установленной формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдельных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно, передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.

По отношению  к государству муниципалитеты считаются  частью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отношений. Все основные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных земель.

Конституция Германии содержит норму, согласно которой общинам гарантируется право регулировать все дела местного сообщества в рамках законов и под собственную ответственность. В 1956 году в Основной закон были включены гарантии прямых налогов и гарантия муниципального финансового выравнивания. Существенной гарантией местного самоуправления в Германии является обеспечение финансовой самостоятельности, т.е. права муниципалитетов на собственные доходы. В Конституции устанавливается, что муниципалитеты могут взимать собственные налоги: поземельные налоги на собственность граждан и предприятий на землю и промысловые налоги на промыслово-предпринимательский доход предприятий, налоги на потребление напитков и на содержание собак. При этом значительная часть промыслового налога перечисляется муниципалитетами в земельный фонд для последующего перераспределения этих поступлений между общинами. Муниципалитетам причитается также определенная доля отчисляемого гражданами подоходного налога и доля налога с оборота. Кроме того, муниципалитеты имеют право взимать со своих граждан и предприятий целевые сборы и взносы.

Сборы взимаются  как возмещение за конкретные услуги муниципалитета. Различаются административные сборы за конкретные официальные  действия общины, например, за выдачу разрешения на строительство, и сборы за пользование, например, билеты на общественные мероприятия, сборы за уборку мусора и т.д.

Взносы представляют собой единовременные денежные платы, с помощью которых муниципалитет  покрывает инвестиционные расходы  на создание, ремонт или модернизацию учреждений и объектов социальной инфраструктуры. Органы местного самоуправления могут потребовать взносы от тех граждан и предприятий, которым использование учреждения дает экономическую выгоду.

Муниципальные платежи  можно взимать только на основе нормативного правового акта общины, который должен соответствовать закону федеральной земли о муниципальных платежах.

Еще одним важным источником доходов для муниципалитетов  выступают финансовые субсидии со стороны  вышестоящих уровней власти. Фонд субсидий формируется за счет общих налоговых поступлений федерации и земель (подоходный налог, корпоративный налог и налог с оборота). Таким образом, государство изымает у наиболее обеспеченных муниципалитетов часть средств с целью их перераспределения в пользу более бедных муниципалитетов.

В Германии муниципалитеты имеют возможность оказывать  влияние на федеральные органы власти не только посредством земель, но и напрямую, через муниципальные объединения. В каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Кроме того, имеются и общефедеральные объединения: Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. Для выработки принципиальных позиций и для представления интересов на общеевропейском уровне существует Рабочее содружество муниципальных объединений.

Муниципальные объединения  имеют постоянные собственные органы управления, в состав которых входят представители участвующих организаций, имеются отраслевые комитеты, в которых вырабатываются общие позиции. Регулярно проводятся собрания участников союзов. Деятельность органов управления муниципальными объединениями финансируется из взносов муниципалитетов, являющихся членами этих объединений, и частично за счет специальных государственных дотаций.

Муниципальные объединения  оказывают большое влияние на входящие в них муниципалитеты благодаря  регулярному обмену опытом в комитетах  и через регулярно распространяемую ими письменную информацию. Объединения  муниципалитетов оказывают значительное влияние и на государство, потому что могут концентрировать влияние множества муниципалитетов и существенно усиливать его.

В ходе законодательной  процедуры по законопроектам, которые затрагивают муниципалитеты, они могут высказывать свою точку зрения. Заслушивание всех заинтересованных муниципальных союзов, которые могут быть затронуты законом, замедляет законодательную процедуру, но позволяет избежать многих ошибок с последующими судебными разбирательствами. Такая модель взаимодействия между государством и муниципалитетами, на практике довольно хорошо зарекомендовала себя.

В целом можно  констатировать наличие в Германии всеобъемлющей концепции гарантий и обеспечения местного самоуправления. Вместе с тем, в настоящее время активно обсуждаются перспективы изменения налоговой политики, которая все еще содержит значительные недостатки. Планируется приспособить существующую налоговую систему к различным структурам городов и общин. Предполагается устранить существующие различия между городами и общинами в отношении их способности платить налоги и предоставить относительно небольшим городам с неразвитой инфраструктурой возможность налогообложения, соответствующего их реальным потребностям. В качестве важной задачи ставится также вопрос о необходимости уменьшить значительные колебания уровня ежегодных доходов. ⁷

Несмотря на то, что финансовое положение западногерманских общин за последние годы в целом улучшилось, федеральная система объединенной Германии имеет серьезные структурные недостатки. По мнению немецких экспертов, следует стремиться к тому, чтобы противоречия между поставленными задачами и расходами на них, с одной стороны, и полномочиями в области финансирования — с другой, не тормозили развитие местного самоуправления в восточных федеральных землях. Несмотря на принятое постановление по местному финансированию и выделение значительных средств из фонда «Немецкое единство», финансовые трудности восточногерманских общин в обозримое время устранены не будут. Планируемое решение состоит в разработке новой комплексной политики финансового регулирования и реформе финансирования общин. Опыт других стран показывает, что внутреннее единство федеративного государства при длительном существовании крайних или противоположных тенденций развития недостижимо. Поэтому в качестве главного императива планируемых преобразований рассматривается задача укрепления единства Германии.

Местное самоуправление в Великобритании. Не менее интересен опыт Великобритании.

Для местных органов Великобритании свойственна значительная независимость  и самостоятельность в принятии решений. Характерными чертами местного управления Великобритании являются следующие:

1) все органы местного управления  являются юридическими лицами;

2) органы местного управления  в основном обладают полномочиями  управленческого характера в  отношении определенной территории;

3) финансироваться местные органы  должны, хотя бы частично, за счет  местных налогов; 

4) руководство в местных органах  осуществляется советниками, избираемыми  на основе всеобщего избирательного  права жителями соответствующей  территории.

Долгое время в Великобритании существовали три уровня местного управления. Отдельный регион может иметь: совет  графства, совет округа, приходский совет (собрание прихода), но на большей  территории страны действуют два  уровня: совет графства, совет округа.

Говоря об уровнях местного управления, следует сразу определиться, что  это понятие достаточно условно, поскольку органы разных уровней  ни в коем случае не являются по отношению  друг к другу органами более высокого или низкого ранга, нет "вышестоящих" и "нижестоящих".

Взаимоотношения между органами всех уровней рассматриваются скорее как партнерские, но не иерархические.

Разграничением полномочий между  различными уровнями местного управления ведает парламент. В Англии действует  довольно четкое, возможно даже жесткое  распределение функций. Каждый орган  уполномочен осуществлять управленческие функции в пределах, установленных  законом. Так, в ведении советов  графств находятся все дороги (за исключением магистральных дорог  и мостов), образование и библиотеки, социальные службы, пожарная охрана, полиция, музеи, продовольствие и медикаменты, и т.д. Советы округов занимаются борьбой с шумом и здравоохранением, жилищным строительством, сбором мусора, кладбищами, городским и сельским планированием, налогообложением и  др. В ведении приходских советов  находятся: распределение земельных  участков, пешеходные дорожки, погребение, местности для отдыха, земли под  кладбища, автобусные стоянки.

Допускается делегирование отдельных  функций на основе договора одним  органом другому (как одного, так  и различных уровней). Но есть исключения - не допускается делегирование функций, связанных с взиманием налогов, изданием предписаний о налогообложении  и т.п.

Для характеристики местного управления в Великобритании важнейшее значение имеют два понятия: “ultra vires” и  “inter vires”. Суть их сводится к одному - местные органы власти жестко связаны  в своей деятельности рамками  прямо предоставленных им законодательством  полномочий. “Отношения между центральной  властью и муниципалитетами определяются принципом inter vires (действовать в  пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать действия, которые  лишь прямо предписаны законом. В  противном случае акты местных властей  считаются совершенными с превышением  полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы. Характерной  чертой неформальных отношений местных  органов является принадлежащее  им право вступать в ассоциации, которые периодически проводят конференции  и собрания, на которых обмениваются опытом работы, мнениями по тем или  иным проблемам, но прежде всего обсуждают  вопросы, которые, по их мнению, нуждаются  в законодательной реформе или  особом внимании центра. ⁸