Основные теории местного самоуправления

  В развитии теории свободной общины появляется хозяйственная теория. Ее сторонники - Р.Моль, А.Васильчиков, В.Лешков - сделали акцент не только на признании самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на преимущественно хозяйственном характере коммунальной деятельности.

  Названные выше теории можно считать разновидностями общественной теории самоуправления, в основе которой лежит противопоставление государства и общества, общегосударственных интересов местным. "С точки зрения этой теории самоуправление является такою же самостоятельной, органически единой формой общежития, как само государство. Самоуправление существует рядом с государством - два самостоятельных круга, две самостоятельных сферы общежития, имеющие особое, специфическое содержание - местные интересы, с одной стороны, и национальные, - с другой".³ В России эта теория и ее разновидности получили наибольшую популярность в 60-е годы XIX столетия. Именно под влиянием общественной теории местного самоуправления были проведены земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II.

       Попытки реализовать на практике  идеи общественной теории натолкнулись  на ряд неразрешимых проблем.  Основная сложность заключалась  в невозможности точного выделения  дел собственно общинных (местных)  и дел общегосударственных, реального  разграничения частноправовых и  публично-правовых функций в управлении обществом.⁴ Эти обстоятельства заставили государствоведов того периода обратиться к государственной теории самоуправления, основные положения которой были сформулированы немецкими учеными Л.Штейном и Р.Гнейстом. Применительно к российским условиям эта теория получила свое развитие в трудах А.Градовского, П.Гронского, Б.Безобразова, Н.Коркунова, Н.Лазаревского и других.

  Согласно государственной теории не существует каких-то особых дел, находящихся в ведении местных сообществ, все эти дела есть дела общегосударственные. Органы местного самоуправления в данном случае являются органами государственного управления, организованные как самоуправляющиеся территориальные союзы, которым поручается ведение государственных дел в пределах их территорий. Следовательно, местное самоуправление - это часть государственного управления, но в отличие от центрального государственного управления оно осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ, местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

  Частными проявлениями государственной теории можно считать политическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с некоторым расхождением во взглядах Р.Гнейста и Л.Штейна на природу самостоятельности органов самоуправления. Сторонники политической теории (один из них - Гнейст) видели причины самостоятельности органов местного самоуправления только в особенностях их формирования и возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Представители юридической теории (один из них - Штейн) считали причиной самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

       Разнообразие в теоретических подходах и богатая практика местного самоуправления свидетельствуют, что его природа не может быть определена однозначно: затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Все это дает основание утверждать, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного институтов.⁵

  Двойственный характер муниципальной деятельности находит свое отражение в современных теориях местного самоуправления. Так, в соответствии с теорией дуализма муниципального управления органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

  Преимущественно коммунальное содержание деятельности органов местного самоуправления, приоритет задач обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования составляют основу еще одной теории местного самоуправления - теории социального обслуживания. Собственно говоря, это не столько теория местного самоуправления, сколько концепция социального управления, при котором органы управления и самоуправления рассматриваются как учреждения по обслуживанию населения, по удовлетворению их частных и публичных интересов.

  Рассматривая различные теории и концепции организации власти и управления на местах, следует иметь в виду, что основная роль местного самоуправления в современном обществе - политическая.

II. Классификация теорий местного самоуправления.

2.1.Теория  свободной общины.

     Основоположниками теории свободной общины были Гербер , Аренс , Э. Мейер , О. Лабанд , О. Ресслер . В начале XIX века при сильной централизованной государственной власти в Германии общинными делами и хозяйством управляли государственные чиновники, которые привели общинное хозяйство в полный упадок. Сложившееся положение явилось толчком для решения вопросов ограничения центральной власти в управлении общинами. Решению этой проблемы была посвящена разработанная немецкими учеными теории свободной общины (теория естественных прав общины), которая опиралась на идеи естественного права. Это был значительный вклад в разработку теории местного самоуправления. Германская юридическая школа в теории свободной общины аналогично естественной природе прав и свобод человека обосновывала естественный и неотчуждаемый характер права общины управлять своими делами, поскольку исторически община появляется раньше государства, в связи с чем государство обязано уважать свободу общинного управления. Сторонники этой теории для аргументации своей позиции относительно свободы и независимости общины обращались к положению общин периода средних веков, к истории их борьбы против феодальной власти и становлению вольных городов.

     Суть  теории заключается в том, что  право населения (общины ) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; признание общин как субъектов принадлежащих им прав, а должностных лиц общинного управления, по сути, органами не государства, а общины. Исходя из этого, создатели теории естественной общины выделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным.

     Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

- избираемость органов местного самоуправления членами общины;

- разделение дел, которыми ведает община, на собственные и препорученные ей государством;

- местное самоуправление, т.е. управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

- признание органов местного самоуправления органами общин, а не государства;

- невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

     Н.И. Лазаревский , характеризуя рассматриваемую теорию, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным».⁶

     Следует иметь в виду, что идея неприкосновенности прав общин по принципу естественно-правового  обоснования довольно уязвима, поскольку  с возникновением первых государств община как самоуправляющая группа практически трансформируется в  административно-территориальную единицу  государства.

     Идеи  теории свободной общины нашли свое отражение в законодательстве первой половины XIX века: в Конституции Бельгии 1831 г. – об особой общинной власти и  в германской конституции 1849 г., разработанной  франкфуртским Национальным собранием, содержащей положения об особых правах общин.  
 

2.2. Общественно-хозяйственная  теория.

     Основоположниками общественной теории были О. Ресслер , Р. Моль , В.Н. Лешков , А.И. Васильчиков . Ее суть сводилась к противопоставлению местного общества государству. Как следствие этого ставился вопрос о полной обособленности общинных органов власти от государственных.

     Дореволюционный российский государствовед Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами»⁷.

     Сторонники  «общественной» теории неоднократно предпринимали  попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые  по существу отличались бы от дел государственного управления. Однако, как справедливо  отмечают некоторые авторы, на практике «оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противостоять делам государственным»⁸.

     Такие дела представляют интерес не только для местного сообщества, но и для  государства в целом. Получается, что такого рода предположение ставит ученых перед необходимостью критически подходить к оценке данной теории. 

     Вторым  направлением общественной теории самоуправления является так называемая хозяйственная  теория , ставшая развитием теории (естественной) общины. Среди ее пропагандистов были Р. Моль и А. Васильчиков. Сторонники этой теории делали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на реализацию ею коммунальной деятельности. Считалось, что местное самоуправление чуждо политике, но имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности.

     Среди видных русских ученых, являвшихся приверженцами общественной теории, можно назвать В.Н. Лешкова. В своих трудах он обосновывал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от государства, хотя и не отрицал возможности его контроля за деятельностью этих органов, и указывал на разную природу власти органов местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зрения, заключалось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления — всегда выборной⁹.

     Другой  апологет данной теории А.И. Васильчиков  выступал за жесткое разграничение  компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной  власти¹⁰.

     Попытки реализации на практике «общественной» и «хозяйственной» теории в России длились несколько десятилетий. Разработчики земской и городской  реформ находились под сильным влиянием (в германском варианте) общественной или (в российском варианте) хозяйственной  теорий самоуправления. В 1864 г. важнейшие  аспекты данных концепций нашли  практическую реализацию в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях»¹¹.

     Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а общественными, существующими для реализации своих  особых хозяйственных задач.

     По  мнению критиков общественной теории, она смешивает самоуправляющиеся  территориальные единицы с частноправовыми  объединениями (благотворительными обществами, промышленными компаниями и т.п.). Однако принадлежность человека к таким  частноправовым объединениям зависит  от него самого и носит относительно временный характер, а его принадлежность к самоуправляющимся общинам  и подчинение органам самоуправления территориальной единицы связано  с местом проживания человека и устанавливаются  законом. На практике оказалось, что  невозможно точно разграничить дела общинные и дела, порученные государством для исполнения общине. Помимо этого, функции осуществляемые органами самоуправления носят не только частноправовой, но и публично-правовой характер, который  свойственен публичной (государственной) власти. Подобные критические положения  в последствии легли в основу государственной теории самоуправления.