Органы местного самоуправления в системе управленческо-правовых отношений

     8) органы местного самоуправления, будучи юридическими лицами, несут  ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами¹².

     Говоря  о соотношении государственного и муниципального управления, ученые-юристы обращают внимание в основном на правовые вопросы взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней и местного самоуправления с учетом продолжающейся в России муниципальной реформы. В связи с чем вектор исследования направлен на анализ форм, методов и проблем взаимодействия органов государственной власти различного уровня и органов местного самоуправления как самостоятельных звеньев в системе управления делами общества¹³. В частности, современная модель местного самоуправления рассматривается как система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, а также между ними и органами государственной власти. При этом ключевым условием успешности реформирования выступает качественное взаимодействие государственных и муниципальных органов власти в рамках полномочий, форм и способов, закрепленных в законе и выработанных современной передовой практикой¹⁴.

     Таким образом, между органами государственной  власти и местного самоуправления существуют следующие виды связей:

     1) субординационные - упорядочение сверху  вниз, от вышестоящего уровня  власти к нижестоящему. Субординационные  связи возникают, прежде всего, при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе;

     2) реординационные - упорядочение  снизу вверх, от нижестоящего  уровня власти к вышестоящему. При этом каждой субординационной  связи в управленческих отношениях  соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации законов, регулирующих местное самоуправление в данном регионе;

     3) координационные - упорядочение  на одном уровне, между двумя  или более равностоящими субъектами. В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти органами местного самоуправления носят горизонтальный характер. Примером могут служить совместные, согласованные действия по претворению государственных и региональных программ; проведение совместных совещаний (как на единовременной, так и на постоянной основе); формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий); организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер. Распространенным способом реализации координационных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов. На практике именно координационные взаимосвязи составляют наиболее значительную долю во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления.

     Взаимоотношения координационного типа между государственной  властью и местным самоуправлением  заложены уже в самих формулировках  вопросов местного значения: "участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения", "участие в охране природной среды". Такие формулировки дают основание говорить о равноправном участии органов государственной власти и местного самоуправления.

     Кроме всего этого существует отраслевое законодательство, Законы "Об образовании", "О животном мире", "О ветеранах" и др., где также упоминается о равноправном участии органов местного самоуправления в решении различных вопросов.

     Вместе  с тем следует учитывать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать как абсолютно равный субъекту управления (государству), причем даже при только координационном взаимодействии между ними. Координация между двумя и более равностоящими объектами не исключает того, что, в общем, они могут находиться на разных уровнях в иерархически более сложно организованной системе управления.

     Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде - это  правоотношения, т.е. отношения на основе права, законодательства, государство (его органы) определяет законодательную  базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий и может изменить эти "правила игры". Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную власть - судебную и аппарат принуждения.

     Обеспечение законности - это тотальная (всеохватывающая) функция государственного управления, проникающая во все сферы жизни общества и даже во взаимоотношения внутри объекта государственного управления.

     Таким образом, можно сделать вывод, что  во взаимоотношениях между государственной властью и местным самоуправлением основная задача государственной власти заключается в установлении правовых основ организации местного самоуправления. Все остальные виды регулирующего воздействия государственной власти на местное самоуправление являются необязательными. При этом государство не теряет возможности косвенно, путем влияния на других участников социальных взаимоотношений, оказывать свое управляющее воздействие. Чаще всего оно даже более эффективно, чем прямое администрирование.

     В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется сразу по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер.

     Можно выделить следующие основные формы взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления:

• правовое государственное регулирование местного самоуправления;
• информационное обеспечение местного самоуправления, в том числе ознакомление органов местного самоуправления с проектами нормативных правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного самоуправления;
• обращения органов и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам;
• реализация представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации;
• участие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления и назначении должностных лиц местного самоуправления в случаях, установленных законом;
• участие государственных должностных лиц в заседаниях представительных органов местного самоуправления;
• создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих;
• совместная реализация органами государственной власти и местного самоуправления различных программ, в том числе их совместное финансирование;
• - реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
• временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти;
• контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления;
• отмена судами незаконных действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления.

     Ю.В. Капитанец  из всей совокупности механизмов и способов реализации взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления выделяет и систематизирует взаимосвязанные формы воздействия со стороны государства на органы местного самоуправления (формы регулирования государством деятельности местного самоуправления), а именно:

• регулирование предметов ведения местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
• обеспечение местного самоуправления ресурсами;
• координация деятельности местного самоуправления;
• государственный контроль в местном самоуправлении¹⁵.

     О.А. Сомова приходит к выводу о том, что  взаимодействие органов государственной  власти и местного самоуправления формулируется  как взаимная связь органов государственной  власти и органов местного самоуправления, обусловленная самостоятельностью сторон в пределах, установленных действующим законодательством. На основе этого делается вывод, что реализация форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляется по трем основным направлениям: регулирующему, обеспечивающему и контролирующему¹⁶.

     На  определенном этапе становления  и развития местного самоуправления в России это было обоснованно. В  Постановлении Правительства Российской Федерации от 27 июня 1996 г. "О некоторых  мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления"¹⁷ для организации постоянного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления и повышения качества разрабатываемых муниципальных правовых актов федеральными органами исполнительной власти были образованы структурные подразделения по вопросам местного самоуправления либо эти функции были возложены на действующие подразделения.

     Учеными-административистами  в научной литературе обращается внимание на то, что "однозначное отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти невозможно не только с теоретической точки зрения, но и с практической"¹⁸. Ю.Н. Старилов, аргументируя свою позицию, приводит ряд положений, свидетельствующих об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную. Содержание этой аргументации сводится, прежде всего, к доказыванию органического единства, в первую очередь государственного и муниципального управления, вытекающего из общности способов формирования государственной и муниципальной власти и взаимодействия всех уровней власти с обществом: сходство целей, задач и функций, управленческий характер в государственном и муниципальном управлении, способы правового регулирования общественных отношений и т.п.¹⁹. То есть в данном аспекте ведется речь о взаимосвязи административного и муниципального права. И в этом смысле Ю.Н. Стариловым делается обоснованный вывод о том, что административное право, изучая различные аспекты проблем управления, включает в предмет своих исследований и такой вид социального управления, как местное самоуправление.

     Изучение  местного самоуправления - это логическое продолжение анализа более обширной темы управления, организации и сущности государственной власти в РФ, построения исполнительной власти и осуществления ее функций, а также децентрализации управления. С управленческой точки зрения структура организации и функционирования исполнительных органов, используемых форм и методов управления, публично-служебные отношения, использование правовых средств обеспечения законности управления позволяют говорить о схожих административно-правовых характеристиках регулируемых административным и муниципальным правом отношений²⁰.

     Важной  формой воздействия государства на местное самоуправление является осуществление надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Надзор за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют различные государственные органы. В первую очередь это органы прокуратуры.

     В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О  прокуратуре Российской Федерации" (с послед. изм.) прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением  законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

     Прокурор  при осуществлении возложенных  на него функций вправе:

     - по предъявлении служебного удостоверения  беспрепятственно входить на  территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

     - требовать от руководителей и  других должностных лиц органов местного самоуправления представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

     - вызывать должностных лиц и  граждан для объяснений по  поводу нарушений законов.