Органы местного самоуправления в системе управленческо-правовых отношений

Оглавление: 

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 

     Развитие  России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация  власти в государстве, причем не только центральной, но и - прежде всего - местной  власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации. Обязанностью же федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации является обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления.

     Словарь С.И. Ожегова дает следующее определение  термину «местное самоуправление»: «Внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-либо организации, коллективе»¹.

     В целом местное самоуправление - это  многозначное понятие, которое можно  понимать в нескольких аспектах.

     Первый  аспект. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства.

     Второй  аспект. Местное самоуправление - это  право граждан, населения данной территории на самостоятельное заведование местными делами.

     Третий  аспект. Местное самоуправление - это  сама деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.

     Четвертый аспект. Местное самоуправление - это  одна из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия.

     Пятый аспект. Так как местное самоуправление направлено на управление обществом, оно  является одним из видов социального  управления.

     Органы  местного самоуправления осуществляют ту разновидность публичной власти, которая носит название местной, или муниципальной, т.е., местное самоуправление, хотя и является независимым звеном в системе публичной власти Российской Федерации, отнюдь не исключается из процесса управления государством в целом. Систему органов государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий. Гражданин государства - в первую очередь житель и лишь потом участник политических процессов. Почти все государственные решения, затрагивающие его интересы, проходят через местные органы власти.

     В процессе осуществления органами государственной  власти и органами местного самоуправления своих функций происходит неизбежное взаимодействие между данными управляющими структурами. Поэтому задача данной работы  -  провести исследование этого взаимодействия и сделать вывод о том, какое место органы местного самоуправления занимают в существующей системе административно-правовых отношений. 
 
 
 
 
 

1. Органы  местного самоуправления в системе      управленческо-правовых отношений

 

     Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы, связанные  с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения каждого отдельно взятого поселения или иной населенной местности.

     Интересы  этих территориально обособленных частей государства (точнее, их населения) рассматриваются  в качестве самостоятельных интересов, имеющих государственное значение, но не подчиненных интересам федеральной власти.

     Местное самоуправление в странах, где оно  развито, используется в качестве структуры, позволяющей оптимизировать использование  государственных ресурсов. Обеспечение  гарантированного минимума текущих потребностей граждан является задачей государственного значения, и, следовательно, государственные средства на решение данной задачи должны выделяться независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. Местное самоуправление, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно является наилучшей властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в формах, экономически наиболее эффективных в конкретных условиях каждого отдельно взятого муниципального образования. Именно из этой философии исходят страны Западной Европы, проводя реформы децентрализации, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на уровень, максимально приближенный к населению, хотя при этом местные бюджеты зачастую состоят на 40 - 70% и даже более из дотаций, перечисляемых из бюджетов вышестоящих уровней публичной власти.

     Чаще  всего позитивная роль местного самоуправления особо проявляется в периоды  кризисных ситуаций в стране, когда  происходит ослабление центральной  власти, и она становится в принципе неспособной вникать во все дела на местах. Так, поднятое реформами императора Александра II земское и городское самоуправление сыграло важнейшую роль в преодолении «кризиса Крымской войны» 50-х годов XIX в.; с помощью нэпа, неотъемлемой составной частью которого было усиление самоуправленческих начал местных Советов, был преодолен тяжелейший кризис 1916 - 1920 гг.; политически и экономически сильное местное самоуправление начала 90-х годов прошлого века в значительной мере смягчило негативные последствия развала СССР и политики «шоковой терапии».

     В Российской Федерации появилось  немало публикаций по проблематике, связанной  с осуществлением местного самоуправления, как по практическим, так и по теоретическим вопросам. Споры ученых, в основном, касаются вопросов содержания самого определения «местное самоуправление».

     Одни  утверждают, что местное самоуправление - это форма самоорганизации граждан, в силу чего оно является составным  элементом института гражданского общества. В поддержку данного  тезиса приводится ст. 12 Конституции РФ, установившая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Публично-властные полномочия местного самоуправления, исходя из данной концепции, являются вторичными. Эти полномочия государство передает местному сообществу как самоорганизованной корпорации в целях повышения эффективности их реализации, а также в целях освобождения органов государственной власти от решения вопросов, не имеющих общегосударственного или регионального (субъекта Российской Федерации) значения, не требующих концентрации материальных и финансовых ресурсов, значительно превышающих собственные возможности муниципальных образований, а также административной поддержки федерального или регионального уровней власти. Однако, существует довольно распространенное мнение о несоответствии норм ст. 12 Конституции РФ об организационной обособленности местного самоуправления требованиям Хартии. Как справедливо указывают ее критики, данная конституционная норма не имеет прямых аналогов среди норм Европейской хартии местного самоуправления. Однако сам по себе этот факт еще не может рассматриваться как утверждение о наличии противоречий между ст. 12 Конституции РФ и Хартией, поскольку в Хартии нет положений, предписывающих вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Для оценки рассматриваемой нормы Конституции с точки зрения соответствия ее нормам Европейской хартии местного самоуправления недостаточно простого сравнения текстов.

     Анализ  Хартии позволяет утверждать следующее.

     А. Норма о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти", служит основанием для утверждения  о необходимости осуществления  публичной власти в муниципальных  образованиях лицами, замещающими свои должности в силу избрания их населением, и о недопустимости замещения соответствующих должностей путем назначения органами или должностными лицами государственной власти.

     Такое следствие применения российской конституционной  нормы в полной мере соответствует  положениям Хартии, а именно: о приверженности принципу децентрализации власти (преамбула); об осуществлении местного самоуправления "советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования" (ст. 3).

     В качестве косвенного аргумента в  подтверждение соответствия данного  следствия применения российской конституционной  нормы принципам Хартии следует  указать, что в ст. 7 Хартии, озаглавленной "Условия осуществления полномочий на местном уровне", излагаются положения, относящиеся исключительно к выборным лицам.

     Б. Реализация нормы Конституции России о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти", препятствует широкому, не санкционированному законодательно применению механизмов административного воздействия органов (должностных лиц) государственной власти на органы (должностные лица) местного самоуправления.

     Такой результат применения рассматриваемой  конституционной нормы соответствует  требованиям ст. 8 Хартии ("Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления"), в частности, нормам Хартии о том, что "любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом" (п. 1); "любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов" (п. 2).

     В. Обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти исключает возможность определения компетенции органов и должностных лиц муниципальной власти через подзаконные акты органов государственной власти и, таким образом, приводит к необходимости решать данный вопрос через законы, что соответствует требованиям ст. 4 Хартии: "Сфера компетенции местного самоуправления". В названной статье Хартии, в частности, указано, что основные полномочия органов местного самоуправления должны быть установлены Конституцией или законом (п. 1); а полномочия органов местного самоуправления "могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом" (п. 4).

     Анализ  иных норм Хартии не дает оснований для вывода о том, что реализация рассматриваемой нормы ст. 12 Конституции России препятствует в какой-либо мере их реализации.

     Другие  ученые считают, что ключевым в содержании определения местного самоуправления является реализация публично-властных полномочий, что является прерогативой государственной власти. В силу чего местное самоуправление - это наиболее приближенный к гражданам нижний уровень государственной власти. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти носит формально-декларативный характер и преследует цель расширения возможностей адаптации государственных структур к конкретным проблемам населения.

     Представляется, что оба изложенных подхода абсолютизируют различные отдельные реально существующие аспекты местного самоуправления.

     Концепция местного самоуправления, заложенная в Конституции РФ и Федеральном  законе «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривает, что местное  самоуправление - это форма осуществления власти народа (т.е. институт, обладающий публично-властными полномочиями), подлежащая реализации на всей территории Российской Федерации, а не только в местах проявления инициативы граждан. Таким образом, местное самоуправление - это публичная власть, инициированная государством. Но одновременно Конституцией РФ определено, что муниципальная публичная власть отлична от государственной власти. Существо этого отличия - в гораздо более широкой вариативности организационных форм осуществления местного самоуправления, конкретизация которых отнесена к ведению населения каждого из муниципальных образований (местных сообществ).

     Итак, местное (муниципальное) самоуправление – одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституцией РФ определено: «Народ  осуществляет свою  власть непосредственно,  а  также через органы государственной  власти  и органы местного самоуправления»², а также: «В Российской  Федерации признается  и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»³.

     В части 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" конституционное положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, дополнено также императивным указанием на то, что местное самоуправление и осуществляется на всей территории Российской Федерации. То есть осуществление местного самоуправления является не правом, а обязанностью соответствующих местных сообществ. Это вытекает и из характеристики местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти.