Органы местного самоуправления в системе управленческо-правовых отношений

     Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

     Именно  местная (муниципальная) власть является ближайшим уровнем публичной  власти к гражданину. При этом население  даже по своей воле не вправе упразднять местное самоуправление.

     К органам местного самоуправления относятся:

• Представительные органы самоуправления;
• Собрания, сходы граждан (в основном в небольших населенных пунктах);
• Главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, и т.д.);
• Местная администрация, подконтрольная главе местного самоуправления.

     Как известно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. Тем не менее, органы местного самоуправления не лишены права взаимодействовать или вступать в различного рода взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации, поскольку в России органы местного самоуправления обязаны не только решать повседневные вопросы жизнеобеспечения населения, но и вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

     Компетенция органов государственной власти Российской Федерации и компетенция органов местного самоуправления существенно различаются как по объему, так и по характеру. Эти органы не являются равными субъектами управления, но их отношения в одних случаях можно назвать партнерскими, в других по содержанию они больше похожи на властеотношения. Исходя из правовых оснований возникновения взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации определяются и формы их взаимоотношений.

     Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. в ст. 5 и 6 устанавливает параметры осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Осуществление исполнительно-распорядительных полномочий органами государственной власти федерального и регионального уровней по местному самоуправлению допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

     Важное  значение в этой связи приобретает  материально-отраслевая структура  предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, включающая в себя и вопросы местного самоуправления. Организация любой системы или  комплекса управления должна базироваться, естественно, на твердой, т.е. объективной, основе как изначальном факторе построения последующих структур. В организации государственного руководства отраслями такой основой служит отрасль, о которой сказано выше как о структуре, сложившейся в процессе общественного развития. Отрасль, конечно, материальная и, по крайней мере, признанная государством⁴.

     Анализ  содержания конституционных норм, закрепляющих основы правового регулирования  местного самоуправления в Российской Федерации, говорит о том, что в них только очерчиваются общие контуры материально-отраслевой структуры вопросов местного значения: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а также решение иных вопросов местного значения (ст. 130, 132 Конституции).

     Дальнейшее  раскрытие содержательной стороны  материально-отраслевой структуры  вопросов местного значения происходит в федеральном законодательстве по вопросам организации местного самоуправления в Российской Федерации. В первую очередь это относится к упоминавшемуся уже выше Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. В нем закрепляется перечень вопросов местного значения (вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно) и вопросов местного значения межпоселенческого характера (вопросы местного значения, решение которых в соответствии с законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно).

     Указанные перечни составляют правовую основу материально-отраслевой структуры  местного самоуправления в Российской Федерации. Ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. относит к вопросам местного значения:

• формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за его исполнением;
• установление местных налогов и сборов;
• владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
• организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения;
• содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;
• обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;
• создание условий для предоставления транспортных услуг населению; участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма, в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечение первичных мер пожарной безопасности;
• создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
• организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек и т.д.

     В данном случае в качестве примера  приведена только часть вопросов местного значения и только в целях  иллюстрации объема материально-отраслевой структуры вопросов местного значения. При этом необходимо учитывать, что этот перечень является открытым⁵.

     В то же время значительная часть вопросов местного значения входит в предмет  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, очерченный в ст. 72 Конституции, за исключением п. "н". И соответственно, правовое регулирование по этим вопросам осуществляется в первую очередь на федеральном и региональном уровнях. Например, ст. 8 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан⁶, ст. 14 Жилищного кодекса Российской Федерации, ст. 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре⁷, ст. 84 Лесного кодекса Российской Федерации⁸ и т.д.

     В силу того что общие принципы организации  местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления не могут устанавливать самостоятельно предметы своего ведения, т.е. регулировать свою компетенцию. Это позволяет сделать вывод о том, что главная роль в разрешении проблемы разграничения предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между органами государственной власти и местного самоуправления в области регулирования местного самоуправления принадлежит именно государству и органам государственной власти в пределах их полномочий⁹.  

2. Взаимодействие  органов местного самоуправления и  органов государственной  власти

     При передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных  полномочий и их реализации органы государственной власти Российской Федерации обязаны вступать во взаимоотношения с органами местного самоуправления в ходе контроля за надлежащим исполнением переданных полномочий. Такой контроль могут осуществлять федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие отраслевое управление: Минрегион России, Минтранс России, Минздравсоцразвития России, Минобрнауки России и др.

     Формы взаимоотношений органов государственной  власти и органов местного самоуправления при исполнении переданных отдельных  государственных полномочий могут быть различными. Однако все они основаны на координации действий органов местного самоуправления при реализации ими отдельных государственных полномочий. Координация действия органов местного самоуправления при осуществлении переданных государственных полномочий включает в себя:

1. участие органов местного самоуправления в подготовке и (или) обсуждении проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;
2. подготовку и выдачу методических материалов федеральными органами исполнительной власти по исполнению органами местного самоуправления переданных государственных полномочий или оказанию публичных услуг, согласование с органами местного самоуправления некоторых вопросов, выдачу разрешений органам местного самоуправления на отдельные юридические действия.

     Для обеспечения надлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий органы государственной власти Российской Федерации могут давать разъяснения о порядке применения той или иной нормы права, консультировать должностных лиц местного самоуправлении о толковании норм законодательства Российской Федерации, участвовать в разрешении споров и конфликтов во внесудебном порядке, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления переданных полномочий органов государственной власти  Российской Федерации.

     Материально-отраслевая структура местного самоуправления говорит о том, что местное  самоуправление и его организационно-правовое содержание в современном виде и состоянии является не только логическим продолжением государственного управлением делами общества на местах. Местное самоуправление детерминирует, адаптирует государственное управление применительно к местным особенностям, с учетом исторических и иных местных традиций и интересов. И именно в местном самоуправлении государственное управление окончательно реализуется, получает оформленное выражение в муниципальных правовых актах, достигает своих целей и решает поставленные перед ним задачи. Государственное управление и местное самоуправление, при организационной самостоятельности последнего (ст. 12 Конституции РФ), в правовом выражении являются самостоятельными элементами единого механизма правового регулирования общественных отношений. И в этой связи исследование правовых проблем соотношения государственной власти и местного самоуправления в условиях современного федеративного государственного устройства России и организационной самостоятельности муниципальной власти является по-прежнему актуальным. Проблема построения сбалансированной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Как справедливо отметил Президент Российской Федерации, одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации является "нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления"¹⁰.

     В юридической науке к настоящему времени не сформировалось общего доктринального подхода к проблеме соотношения  государственного и муниципального управления. В определенной мере это  обусловлено и объективными условиями  становления и развития правовых основ местного самоуправления в современной России. Первое десятилетие XXI в. ознаменовалось новым этапом реформы российского местного самоуправления - к этому времени уже основанного на общепризнанных демократических принципах, имевшего солидную теоретическую базу и сложившуюся практику.

     Вначале опиравшаяся на наработки правовой науки и эволюционные методы реформа  со временем все более утрачивала планомерность и предсказуемость. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" стал примером нестабильной правовой материи, находящейся в состоянии непрерывной коррекции¹¹.

     Кроме того, как уже мной говорилось, Конституция России, как нормативно-правовой акт прямого действия, закрепляет только базовые принципы системы органов местного самоуправления, к числу которых относятся следующие концептуальные положения:

     1) местное самоуправление составляет  одну из основ конституционного  строя. Власть в России осуществляется  непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3, 12, 16);

     2) местное самоуправление (в том  числе и его органы) самостоятельно  в пределах собственной компетенции  (ст. 12);

     3) органы местного самоуправления  не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);

     4) общие принципы определения системы  местного самоуправления, а следовательно,  и органов местного самоуправления  находятся в совместном ведении  Федерации и ее субъектов (п. "н" ст. 72);

     5) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст. 131);

     6) органы местного самоуправления  самостоятельно решают вопросы  местного значения (ст. 130, 132). Ограничение  государством деятельности органов  местного самоуправления по вопросам  местного значения не допускается (ст. 133);

     7) органы местного самоуправления  могут наделяться законом отдельными  государственными полномочиями  с передачей необходимых для  их осуществления материальных  и финансовых средств. Реализация  переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132);