Органы исполнительной власти

    Органы  исполнительной власти

    § 1. Понятие, признаки и правовое положение  органов исполнительной власти

    Согласно  ст. 6 Конституции Украины государственная  власть в Украине осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных настоящей Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины.

    Среди органов государственной власти важное место занимают органы исполнительной власти, осуществляющие функции государственного управления экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством. От результатов деятельности этих органов прежде всего зависит социально-экономическое и политическое состояние страны. Именно эти органы выступают основным субъектом административного права.

    В административно-правовой науке под  органом исполнительной власти признается часть государственного аппарата (организация), имеющая собственную структуру  и штат служащих и в рамках установленной компетенции осуществляющая от имени и по поручению государства функции государственного управления в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах общественной жизни. Это понятие имеет наиболее весомые признаки органов исполнительной власти. Такие органы являются государственными и вместе с органами законодательной и судебной власти составляют единый государственный аппарат. Поэтому органы исполнительной власти имеют все важнейшие признаки государственных органов, но, кроме того, они имеют и собственные специфические черты, обусловленные задачами и особым характером государственного управления. Органы исполнительной власти создают и свой собственный аппарат — аппарат государственного управления, принадлежащий к числу сложных самоуправляющихся систем. Он представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей — отдельных органов и их структурных подразделений.

    Органы  исполнительной власти реализуют функции  государства, руководствуясь положениями Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, а также нормативных актов органов государственного управления высшего уровня.

    Каждый  орган исполнительной власти, действуя от имени и по поручению государства, имеет определенный правовой статус, выступает носителем соответствующих полномочий юридически властного характера, реализация которых обеспечивает ему достижение цели исполнительно-распорядительной деятельности. Органы исполнительной власти наделяются необходимой оперативной самостоятельностью, которая выражается в их компетенции — предметах ведения, правах, обязанностях, территориальных масштабах деятельности каждого отдельного органа. Компетенция — это определенный объем государственной деятельности, возложенной на конкретный орган, или круг вопросов, предусмотренных законодательством, другими нормативно-правовыми актами, которые он имеет право решать в процессе практической деятельности (круг вопросов, которые решаются министерством, определяется в Положении о соответствующем министерстве; ведомством — в Положении о соответствующем ведомстве). Каждый орган исполнительной власти имеет официальное наименование и полномочия использовать различные атрибуты с государственной символикой (гербовым штампом, бланками с официальными наименованиями и др.). Большинство органов исполнительной власти и методы их деятельности определяются Конституцией и законами Украины, актами Президента Украины.

    Деятельность  этих органов имеет вторичный, подзаконный, исполнительно-распорядительный характер, ибо они осуществляют свои функции на основании и на выполнение закона. Но, реализуя свою компетенцию, выполняя положения законов и правовых актов других государственных органов, органы исполнительной власти имеют полномочия распоряжаться по конкретным вопросам и принимать подзаконные нормативные акты. Следовательно, в процессе исполнительной и распорядительной деятельности органы управления действуют юридически властно, применяя различные правовые средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (распорядительного) и юрисдикционного (правоохранительного) характера.

    Будучи  частью государственного аппарата, органы исполнительной власти имеют собственную  внутреннюю структуру и штат служащих. Организационная структура государственного аппарата — это разделение целого на организационно обособленные единицы и сеть управленческих связей в нем, особая форма разделения и кооперации управленческой деятельности, стойкая схема распределения его задач и функций.

    Орган исполнительной власти представляет собой  организацию — коллектив людей — государственных служащих, который сформирован путем их назначения или конкурсного отбора на должность для осуществления конкретной исполнительно-распорядительной деятельности в юридически властной форме. В рамках коллектива данного органа между структурными подразделениями и служащими распределены полномочия и ответственность за порученное дело, установлены и развиваются различные организационно-правовые связи. Все это направлено на обеспечение эффективной деятельности органов исполнительной власти.

    Органы  исполнительной власти во многом отличаются от органов законодательной и  судебной власти — своим целевым  назначением, функциями, характером деятельности, порядком образования отдельных  органов и взаимоотношениями  между различными органами, составом служащих и порядком замещения ими должностей, формами и методами осуществления своих юридически властных полномочий.

    Органы  исполнительной власти существенным образом  отличаются от предприятий, объединений, учреждений, организаций, в том числе и государственных. Главным, чем отличаются органы исполнительной власти от предприятий, объединений, учреждений и организаций, является то, что первые имеют государственно-властные полномочия, руководят объектами, к числу которых принадлежат и сами предприятия, объединения, учреждения, находящиеся вне их, выступают от имени государства, а предприятия, объединения, занятые хозяйственной деятельностью, учреждения — социальным обслуживанием, организации (строительно-монтажные, жилищно-эксплуатационные, дорожные и др.) строят или эксплуатируют производственные или другие объекты.

    В органах исполнительной власти, начиная  с центральных и заканчивая местными (районными), все служащие (за исключением  обслуживающего персонала, создающего только условия для нормального функционирования органа) осуществляют разные функции управления, а их работа является одним из видов управленческой деятельности. На предприятиях, в учреждениях их работники выполняют различную по характеру работу. Одна (большая) часть работников занята непосредственно в производственном процессе или процессе социального обслуживания, производит определенную продукцию (материальные ценности, услуги). Другая, значительно меньшая часть работников, осуществляет управленческую, властно организационную деятельность. Эта деятельность не является основной для предприятия (учреждения), но она обеспечивает, создает надлежащие условия для основной — производственной деятельности или деятельности по социальному обслуживанию.

    Предприятия (учреждения) в целом не выполняют управленческих функций, такие функции выполняет специально организованная группа людей, которую называют администрацией предприятия (учреждения).

    Дирекция  школы, правление акционерного общества, главный врач поликлиники имеют  административно-властные полномочия, осуществляют исполнительно-распорядительные функции внутри данного объекта, издают индивидуальные и нормативные акты, которые являются обязательными для выполнения работниками этих предприятий, учреждений.

    С учетом именно этих признаков администрации государственных предприятий, учреждений также относят к органам государственного управления, называют их при этом органами непосредственного управления или органами предметной компетенции.

    Изложенное  дает возможность сделать вывод  о том, что орган исполнительной власти (государственного управления) — это организация, которая является частью государственного аппарата, имеет определенную компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, создается в порядке, установленном законом или другим правовым актом, владеет определенными методами работы, наделена полномочиями выступать от имени и по поручению государства и призвана в порядке исполнительной деятельности осуществлять руководство экономикой, социально-культурным строительством и административно-политической деятельностью.  

    § 2. Виды органов исполнительной власти

    Органы  исполнительной власти — многочисленны  и разнообразны, что обусловлено  непосредственной направленностью  исполнительно-распорядительной деятельности. Для лучшего изучения особенностей организации и деятельности органов государственного управления, а также выявления закономерностей во взаимосвязях отдельных органов осуществляется их классификация, в основе которой лежат разные критерии. Наиболее важными из них являются территориальный масштаб деятельности, объем и характер компетенции, порядок решения подведомственных вопросов, предмет направленности компетенции, положение и место в системе органов.

    В зависимости от территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти разделяют на четыре группы: центральные, органы исполнительной власти Автономной Республики Крым (далее — АРК), межтерриториальные, местные.

    Центральными являются те органы исполнительной власти, компетенция которых распространяется на всю территорию Украины. Такие органы реализуют государственную политику, осуществляют общее или отраслевое управление, специальное (функциональное) воздействие на объекты независимо от их местонахождения на территории Украины. К ним относятся: Кабинет Министров Украины, министерства, государственные комитеты (государственные службы) и центральные органы исполнительной власти со специальным статусом.

    К органам исполнительной власти АРК относятся: Совет министров АРК, министерства, республиканские комитеты и другие органы исполнительной власти АРК. Они осуществляют общее или отраслевое управление либо выполняют специальные функции государственного управления объектами, расположенными на территории АРК, в рамках компетенции, определенной Конституцией и законами Украины, Конституцией АРК.

    Межтерриториальные органы охватывают своей деятельностью определенную часть территории Украины, территорию нескольких административно-территориальных единиц или территорию, границы которой вообще не зависят от административно-территориального деления Украины. Такие органы обеспечивают отраслевое управление или осуществление специальных функций на соответствующей части территории Украины (например, воинские подразделения, таможни, управления железных дорог и т.п.).

    Уместным органам исполнительной власти относятся те, полномочия которых распространяются на территорию определенной административно-территориальной единицы (области, города (Киев, Севастополь), района). Они выполняют задачи общего управления и координации или функции соответствующих центральных органов исполнительной власти на территории определенной области, района, города. Это местные государственные администрации, местные органы министерств и других центральных органов исполнительной власти, например, Харьковская областная государственная администрация, Управление Министерства внутренних дел Украины по Харьковской области, районный отдел образования и т.п.

    В зависимости от того, какой объем и характер компетенции имеют органы исполнительной власти, они делятся на органы общей, отраслевой, специальной (функциональной) и предметной компетенции.

    Органы общей компетенции— это органы, которые в пределах подведомственной им территории осуществляют государственное управление и координацию всех либо большинства подчиненных или подконтрольных им органов отраслевой либо функциональной компетенции. Они несут ответственность за состояние дел на соответствующей территории (на всей территории Украины, территории АРК, области, района, города). Поэтому они осуществляют общее руководство и координацию деятельности органов отраслевой и функциональной компетенции, предприятий, учреждений, организаций и других объектов. К органам общей компетенции относятся: Кабинет Министров Украины, Совет министров АРК, местные государственные администрации.

    Органы отраслевой компетенции реализуют государственную политику в соответствующей отрасли. Отрасль — это объединение объектов управления под руководством соответствующего органа исполнительной власти по признакам производственного единства независимо от их географического расположения. Органами отраслевой компетенции являются: министерства, другие центральные органы исполнительной власти, имеющие в своем подчинении предприятия, учреждения, другие структуры и тем самым руководящие определенной областью (Министерство обороны, Министерство образования и науки, Государственный комитет Украины по водному хозяйству и др.), а также местные органы этих министерств, других центральных органов исполнительной власти.

    Административная  реформа направлена на изменения  в построении системы министерств, других центральных и местных органов исполнительной власти и предусматривает переход к использованию функционального принципа образования министерств в соединении с отраслевым принципом в том случае, если это обусловлено спецификой соответствующих секторов государственного управления и текущим состоянием социально-экономического развития государства. Отдельные министерства могут быть многоотраслевыми или надотраслевыми (например, охватывать такие отрасли, как промышленность, сельское хозяйство, транспорт и связь, энергетика).

    Органы специальной (функциональной) компетенции обеспечивают реализацию государственной политики в определенной сфере, осуществляют руководство по вопросам, имеющим общий характер для всех или многих отраслей хозяйства, социально-культурного строительства.

    Органами предметной компетенции являются администрации государственных предприятий, учреждений, руководящие деятельностью соответствующих предприятий, учреждений.