Муниципальные системы зарубежных стран

В США при определении  конституционного статуса органов  местного самоуправления учитываются  особенности американской правовой доктрины. В качестве исходного положения в данном случае применяется формула "муниципалитеты - креатуры штатов". Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

Данная модель не предусматривает  наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления. Местные  советы в пределах закона, обычая (сложившейся  практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции  центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления является, в  основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных  проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые  законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного  контроля.

Рассматривая англосаксонскую  модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

Заметно отличается от англосаксонской  модели континентальная модель организации  власти на местах, которая получила распространение не только в странах  континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве  стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и  назначаемости; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность  нижестоящих звеньев вышестоящим; в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Родоначальница континентальной  модели - Франция, для которой высокая  степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции  достаточно долго существовала система  многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего в административном и финансовом смысле) от вышестоящих  органов управления.

В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции  являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших  городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого  из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем  комиссара республики. Последний  наблюдает за законностью принимаемых  коммуной решений и в случае необходимости  обращается в суд за их отменой.

Приведенный в качестве примера  французский вариант организации  власти на местах является типичным для  континентальной модели местного самоуправления.

Сравнивая англосаксонскую  и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в  виду, что в демократически развитых странах различия между этими  двумя моделями не носят принципиального  характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных  реформ местного самоуправления, позволяет  говорить об определенном сближении  некогда весьма отличных муниципальных  систем.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации  власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты  каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким  моделям можно отнести местное  самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной  модели можно считать сочетание  достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением  на более высоком.

Советская модель организации  власти на местах была еще недавно  широко распространена в странах  «мировой системы социализма», а  также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она  имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба), а также  в некоторых государствах бывшего  Советского Союза, в том числе  в Республике Беларусь.

Основными признаками данной модели являются следующие: единовластие представительных органов снизу  доверху, жесткая централизация  системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность  всех ее звеньев. Любой совет, начиная  с самого низового звена, - сельского, поселкового - является органом государственной  власти на соответствующей территории (даже если формально и считается  органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской  модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

Перечень названных моделей  организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся  модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких  своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим. В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа - Новая Гвинея и др.).

Рассматривая различные  модели организации власти и управления на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах  одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата.

Системы местного самоуправления в современных государствах строятся на основе административно-территориального деления страны. Само административно-территориальное  устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной  организации. Это устройство в большинстве  случаев носит сугубо консервативный характер.

Административно-территориальное  деление страны складывалось, как  правило, под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической, социальной и демографической ситуаций. Изменение  этих факторов, особенно в условиях научно-технического прогресса, конечно, оказывает влияние на перестройку  административно-территориального устройства страны, но касается это больше промышленных регионов. В крупнейших зарубежных государствах (США, ФРГ, Испании, Швейцарии  и других) основы современной системы  административно-территориального деления  сложились еще в XIX веке, а в  Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому  в системе административно-территориального деления зарубежных стран до сих  пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования.

Система местного самоуправления в современных государствах может  включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура  административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с  точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы  административно-территориального деления  встречаются значительно реже. При  этом, естественно, в различных странах  существуют серьезные отличия в  характере и роли отдельных видов  административно-территориальных единиц.

Органы местного самоуправления различаются по степени централизации  взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого  подчинения нижестоящих органов  вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживается откровенно автономной системы, при  которой прямое подчинение по вертикали  юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

Во втором случае органы местного самоуправления обладают довольно большой самостоятельностью по отношению  к вышестоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широкая система выборности этих органов. В некоторых странах  прямая система соподчиненности  осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих  органов (Япония).

Иногда деятельность органов  местного самоуправления поставлена под  прямой контроль специальных государственных  органов. Чаще всего они подконтрольны  органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может создаваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).

В ряде стран (Франция, Италия и др.) в административно-территориальные  единицы назначаются полномочные  представители правительства, которые  осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов  местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под  постоянный контроль со стороны центральных  властей.

Представители центральных  властей, осуществляя административный надзор в отношении органов местного самоуправления, могут проверить  законность актов, принятых этими органами и их соответствие действующему законодательству. Иногда решения органов местного самоуправления не вступают в силу до ознакомления с ними председателя правительства. Если в специально установленный  срок от него не поступает принципиальных возражений, решение вступает в законную силу. Отменить решение органа местного самоуправления администратор не имеет  права, но может оспорить это решение  в судебном порядке.

В свою очередь органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свои права, объем  своей компетенции в случае попыток  нарушения автономии этих органов  от председателя правительства, главы  государства, парламента страны.

В административно-территориальном  делении в современных странах  наблюдается большое разнообразие, диктуемое во многом историческими  традициями и экономической целесообразностью, поэтому и характерной чертой местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость  их от местных условий (географических, социально-экономических, производственных, демографических и т.д.). В американских штатах, например, основными административно-территориальными подразделениями являются графства, которых насчитывается свыше  трех тысяч. Они различаются по численности  населения и размерам территории. В ряде штатов графства делятся на тауны и тауншипы, т.е. свободный тип компактных городских и сельских поселений. Американские города, как правило, относятся к типу муниципальных корпораций, в которых проживает около 2/3 населения всей страны. Административно-территориальная организация в США предлагает и особые подразделения в штатах - специальные округа, которые создаются для управления теми направлениями местной жизни, которые исключены из компетенции местных органов самоуправления. Специальные округа имеют свои органы управления или комиссии, которые или полностью избираются населением, или назначаются штатами или графствами, поэтому они выступают в роли проводников общей политики штата или графства (например, школьные округа). Школьные округа создаются для руководства школами и их финансирования. Кроме того, школьные округа создаются с целью вывести школы из сферы влияния политических партий. Специальные округа создаются и для выполнения самых разнообразных функций: пожарной охраны, жилищного строительства, водоснабжения, транспортных услуг и т.д. Такие округа обычно создаются в условиях, когда органы местного самоуправления по тем или иным причинам не в состоянии обеспечить населению определенный вид тех или иных услуг.

В Великобритании территория делится на графства, а графства - на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями  в Англии являются приходы, а в  Уэльсе и Шотландии - общины. Во всех административно-территориальных единицах, кроме мелких приходов, имеются выборные органы местного управления - советы. В  малых приходах функции органов  местного управления осуществляют периодически созываемые собрания избирателей данного  прихода.

В ФРГ система административно-территориального деления устанавливается конституциями  земель. В соответствии с конституциями  земель земли делятся на округа, округа - на районы, а последние делятся  на общины. Районы и общины имеют свои выборные органы местного управления - соответствующие советы. В небольших по численности общинах наряду с выборными советами периодически созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные органы местного управления отсутствуют.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Порядок формирования  органов местного самоуправления

 

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные  советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий  порядок формирования муниципальных  советов и исполнительных органов  регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание  законов о выборах в органы местного самоуправления находятся  в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических  стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании. Пассивное  избирательное право (право быть избранным) обычно устанавливается  рамках 18 - 25 лет. Одновременно устанавливается  и целый ряд цензовых требований - ценз оседлости, несовместимость занятия  других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.

В выборах муниципалитетов  в Великобритании могут участвовать  все британские граждане, в том  числе пэры, живущие в стране и  достигшие 18 лет. Кандидатом в депутаты может выдвигаться каждый гражданин, достигший 21 года и проживающий на территории данного муниципалитета, работающий там или имеющий либо арендующий там не менее года землю, предприятия, дом, квартиру. Не могут  быть избраны пэры, священнослужители, кадровые военные, гражданские служащие, недееспособные. На муниципальных выборах  могут применяться и некоторые  требования морального характера. Еще  одна особенность - ряд зарубежных стран  предоставляет право участия  в выборах органов местного самоуправления иностранцам, постоянно проживающим  на территории данного муниципалитета.