Муниципальное образование как объект управления: понятие, характеристика, особенности

Порядок создания муниципальных  образований, установление их границ и  другие процедуры определяются законом  субъектов РФ. В этих законах определяется также соотношение понятий «территория  административно-территориального образования» и «территория муниципального образования». При этом возможно их полное или  частичное совпадение либо несовпадение.

Основной экономической  функцией самоуправления является обеспечение  на местном уровне нормального хода воспроизводственных процессов  – воспроизводства населения  и трудовых ресурсов, окружающей среды, общественного продукта, территориальной  организации хозяйства и населения. Для этого муниципальный орган  должен иметь экономическую базу и правовые возможности.

Экономической основой местного самоуправления является муниципальная  собственность. Она включает средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли  и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

2. Общие характеристики  и особенности муниципального  образования

Муниципальное образование  обретает статус органа местного самоуправления, если управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный  бюджет, обладает правом установления местных налогов и сборов или  учреждения муниципальных предприятий, а также имеет выборные органы представительной и исполнительной власти. Эти признаки следует квалифицировать  как юридические признаки муниципальных  образований. Однако тот факт, что  в Россию далеко не все территориальные  поселения спешат обрести статус муниципальных образований, свидетельствует  о том, что наряду с юридическими муниципальных образований особое значение имеют признаки социально-экономические, определяющие мотивацию территориальных поселений на получение правовой автономии. Перечислим эти признаки.

1. Экономическая самодостаточность территории, заключающаяся в наличии на ней необходимого количества хозяйствующих субъектов, получающих устойчивую прибыль и заинтересованных в развитии территории, перечисляя последней часть своих доходов.
2. Особое место территории в системе общественного разделения труда, подчёркивающее её влияние на жизнедеятельность других территорий и привлекательность для сторонних инвесторов.
3. Значительная доля активного населения, способного самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, изыскивать для этого материальные и организационные ресурсы.
4. Заинтересованность региональной власти в существовании на территории субъекта федерации экономически устойчивых и активных территориальных поселений, действующих в режиме хозяйственного расчёта и пользующихся поддержкой со стороны проживающего в них населения.

Виды муниципальных  образований

В соответствии с новым  федеральным законом «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ», все муниципальные  образования делятся на муниципальные  поселения, муниципальные районы и  городские округа. Территория субъекта федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями и городскими округами. Территории всех поселений  входят в состав муниципальных районов.

Городское поселение –  это город или посёлок с  прилегающей территорией, в котором  местное самоуправление осуществляется населением непосредственно через  выборные и иные органы местного самоуправления. В границах городского поселения  могут находиться один город или  посёлок с прилегающей территорией, а так же сельские населённые пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

Городской округ – это  городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органами местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта федерации. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом соответствующего субъекта федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры на территории.

В отношении сельских поселений  закон устанавливает количественную норму, ограничивающуюся статус такого поселения численностью более 1000 человек и общей территорией нескольких сельских пунктов с численностью менее 1000 человек каждый. В случае, если численность населения такого населённого пункта составляет менее 1000 человек, этот населённый пункт входит в состав городского или сельского поселения. Исключение делается для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных районах с численностью менее 100 человек, которые имеют право не входить в состав другого поселения.

Что касается границ муниципального района, то они устанавливаются с  учётом необходимости создания условий  для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также переданных для реализации отдельных реализации отдельных государственных полномочий.

Таким образом, закон чётко  разделяет границ между тремя  видами муниципальных образований, вводя ряд принципиальных ограничений  в отношении возможных пересечений  границ между ними:

• границы поселения не могут пересекаться границами населённого пункта;
• территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;
• территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

Город как муниципальное  образование

В качестве муниципального образования город обнаруживает ряд особенностей, к которым следует  отнести такие, как размер, численность  и плотность населения, пространственная неоднородность, диверсификация, предельная самодостаточность и пр. Города имеют  различный административный статус и степень специализации своей  экономической базы.

В России выделяют, как правило, города-столицы, областные (краевые) центры, города районного (областного) подчинения, а также малые города. Представленная классификация вбирает в себя как признаки численности населения, так и место этих городов в структуре административного деления.

Из 2940 городских поселений  значительная часть приходится на малые  города, численность которых составляет 768 единиц, или 70% всех городов. Проживает  в них только 17% населения страны. Среднее число жителей малого города составляет 22 тыс. человек. С  точки зрения специализации, 58% городов  выполняют агропромышленную функцию, 75% - промышленную, 70% - транспортную, 32% - рекреационную, 21% специализируется на обслуживании крупных городов. Другая значительная часть населения проживает  в 13 городах-миллионерах. Несмотря на то, что в последние годы наибольший прирост численности пришёлся на большинстве (от 100 до 250 тыс. человек) города (их количество увеличилось с 87 в 1989г. до 93), средняя часть спектра классификации городов по численности остаётся чрезвычайно узкой. В крупнейших и малых городах проживает более 75% всего населения страны, что свидетельствует о низкой сбалансированности в системе пропорционального расселения в административно-территориальных единицах. Явную тенденцию к сокращению обнаруживают, по результатам переписи населения, городские поселения с диапазоном численности от 250 тыс. до 1 млн. человек.

Характерной чертой категории  городов как территориальных  поселений является их принадлежность к административно-территориальным  единицам. Свойство целостности и  неделимости городского хозяйства  сдерживает тенденции наделения  более мелких территориальных единиц статусом муниципального образования. Это обстоятельство ещё раз подтверждает концентрацию системы местного самоуправления главным образом на уровне города, где как бы замыкаются друг на друге  государственные интересы и интересы проживающего в границах городской  черты гражданского населения. И  где имеется экономическая основа, обеспечивающаяся его самостоятельность.авление

3. Правовая основа местного  самоуправления в России

Правовая основа управления муниципальным образованием не остаётся неизменной. Её развитие обусловлено  революцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных  моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных  органов управления.

В развитии правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три  периода.

Первый период (1990-1993 гг.) – начало процесса реформирования местного самоуправления.

Второй период (1993-1995 гг.) – изменение характера взаимодействия предварительного органа местного самоуправления и главы администрации.

Третий период начался  с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., развивающим  конституционные положения о  местном самоуправлении. В дальнейшем этот закон терпит изменения и  дополнения.

Конституционный принцип  самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления означал, что этот вопрос может решаться населением как непосредственно, так  и через избираемые им органы. Указанный  Федеральный закон связывает  решение данного вопроса с  принятием устава муниципального образования.

Согласно Закону, в уставе указываются структура и порядок  формирования органов местного самоуправления. Устав же принимается представительным органом местного самоуправления или  населением непосредственно. Закон  не исключает, однако, возможности утверждения  на местном референдуме отдельно структуры органов местного самоуправления, которая должна затем найти своё отражение в уставе муниципального образования, принимаемого представительным органом местной власти. В этом случае представительный орган управления принимает устав на праве вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления, утверждённую на местном референдуме.

Решая вопрос о структуре  органов местного самоуправления, муниципальное  образование должно прежде всего определить, какие органы будет иметь данное муниципальное образование и какой будет их внутренняя структура.

Кроме представительного  органа местного самоуправления муниципальное  образование должно определить в  своём уставе, какие органы, должностные  лица и на основе каких принципов  должны осуществлять исполнительно-распорядительные функции в системе муниципального управления.

Кроме устава на муниципальном  уровне принимаются и другие нормативные  правовые акты, регламентирующие отдельные  вопросы организации и деятельности системы местного управления – регламенты представительных органов, положения  о территориальном общественном самоуправлении и др.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны  с территориальными основами организации  местного самоуправления, т.е. с территориальным  устройством, так как функционирование системы местного управления осуществляется в границах определённых территориальных  единиц, на которые делится территория государства. Это деление именуется  административно-территориальным и  является неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным  делением организуется государственная  власть на местах. Административно-территориальное  деление имеет несколько уровней, и это определяет иерархию централизованной системы государственных органов  управления и их соподчинённость.

В советский период административно-территориальными единицами являлись: края, области, районы, города, городские районы, посёлки, территории сельских Советов.

Положение о порядке решения  вопросов административно-территориального устройства было утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года.

Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов  Российской Федерации. Территориальные  организационные основы местного управления представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование состава территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Установление или изменение  границ территории внутригородских  муниципальных образований решается представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с его уставом, при этом также учитывается мнение населения соответствующей территории.

Из вышеизложенного видно, что вопросы территориальных  основ организации местного управления решались по-разному на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Главной целью управления муниципальным образованием является повышение уровня жизни населения. Достижению поставленной цели способствует обеспечение населения муниципальными услугами, которые определяют качество жизни. Перечень основных видов муниципальных  услуг, которые обеспечивает местная  власть, перечислены в Федеральном  законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ с  изменениями от 28 декабря 2004г. «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации».