Муниципальная служба и её связь с государственной службой

Введение

Самоуправление  в России, если смотреть глобально, в сравнении с развитым самоуправлением  в западных странах, находится в  начале пути. Пройдут годы, прежде чем  города нашей страны будут иметь  самоуправляемые районы как во Франции, Великобритании, Германии. Хотя, как  известно, именно в муниципальных образованиях реализуется основная часть жизненных интересов населения, и политика районных органов власти приближена к людям, их делам, потребностям. Поэтому особенно важно не наблюдать пассивно за процессом становления местного самоуправления, а попытаться понять его сущность, определить, в каких отношениях оно находится с органами государственной власти, каким объемом полномочий обладает, и, наконец, определить, кто они – люди, работающие в молодых российских муниципалитетах.

Немаловажно это знать, прежде всего, потому, что  каждый акт управления на территории муниципального образования осуществляется конкретными людьми, работающими  в системе местного самоуправления – муниципальными служащими. Именно в деятельности муниципальных служащих «находят свое реальное воплощение задачи и функции местного самоуправления, кроется секрет его эффективности  и неудач»[1].

Вопросы регулирования труда муниципальных  служащих на сегодняшний день представляют значительную трудность по некоторым  причинам. Во-первых, здесь действуют  не только Трудовой кодекс РФ и другие акты общего законодательства о труде, но и специальное законодательство. Во-вторых, значительный массив законодательства о муниципальной службе принят в  субъектах РФ. В-третьих, немало правовых актов по вопросам муниципальной  службы принято органами местного самоуправления.

 [1] Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. – Ростов н/Д: Феникс, 2005. – с.113.

 В-четвертых,  достаточно мало научных исследований  по вопросам регулирования трудовой деятельности именно муниципальных служащих (в отрыве их от государственных).

Исследование  особенностей регулирования труда  муниципальных служащих представляется актуальным именно в настоящее время  – и этому есть несколько причин.

Первое: как известно, Президентом РФ летом 2006 года был  внесен в Государственную Думу законопроект «О муниципальной службе в РФ»[2], который был принят депутатами в первом чтении в сентябре. В отличие от действующего федерального закона, регулирующего деятельность (в том числе трудовую) муниципальных служащих, в президентском законопроект четко разграничивается статус муниципальных служащих от статуса государственных служащих.

Замещение должностей муниципальных служащих осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это  предусмотрено для государственных  гражданских служащих. Это означает, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной  службе. Данное положение законопроекта  позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства.

Это важное отличие, ибо к настоящему времени нет единого мнения среди  юристов-исследователей, теоретиков и  практиков по поводу вопроса об относимости  муниципальных служащих (муниципальных  должностей) к государственным.

 [2] См. проект закона: http://www.akdi.ru/gd/PROEKT/099242GD.SHTM

Часто в исследованиях  эти категории служащих объединяются формулировкой «государственные (муниципальные) служащие».

 Такую постановку  можно объяснить тем, что, действительно,  правовой статус муниципальных  служащих и государственных служащих  чрезвычайно близок, но нашей задачей является определить, что же именно различает эти службы.

Второе: вступили в силу изменения Трудового кодекса  РФ, среди которых, в частности, разделение муниципальных и государственных  служащих даже с точки зрения законодательной  техники – в формулировках  кодекса «муниципальные служащие»  не поглощаются формулировкой «государственные служащие», а находятся в сочинительной  связи – то есть являются самостоятельными субъектами трудовых отношений. Этим подчеркивается особый статус муниципальных служащих как негосударственных.

И, наконец, третье: представители некоторых отраслевых правовых наук недооценивают трудоправовую  природу служебных отношений  на муниципальной службе, и тот  бесспорный факт, что муниципальная  служба является профессиональной деятельностью, выполняемой за вознаграждение, т.е. одной из разновидностей наемного труда.

Исходя из вышесказанного, цель данного исследования определяется как следующая: изучить на основе современного российского законодательства особенности трудовой деятельности муниципальных служащих. Во исполнение данной цели, мы ставим перед собой следующие задачи:

- рассмотреть  правовые основы деятельности  муниципальных служащих;

- проанализировать  понятие «муниципальная служба» и «муниципальный служащий»

- исследовать взаимосвязь муниципальной и государственной службы;

- рассмотреть  особенности труда муниципальных  служащих с точки зрения трудового  законодательства РФ.

И, под конец, подвести итоги проделанному исследованию.

Данная работа построена таким образом, чтобы  изложить основы деятельности муниципальной  службы и ее взаимосвязь с государственной  службой.

При написании  работы проанализирован ряд статей в специализированных периодических  изданиях, практические комментарии  к законодательству.

Нормативно –  правовую базу работы составили федеральный  закон и статьи из конституции  РФ. 
 

Глава 1. Муниципальная служба.

1.1 Определение понятия  «муниципальная служба»  и «муниципальный  служащий».

Понятие “муниципальная служба” сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.

В годы существования СССР о муниципальной  службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные  служащие, выполнявшие специфические  функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были “государственные служащие местных органов государственной  власти”.

Статьей 2 Федерального закона «О муниципальной  службе в Российской Федерации»¹ Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы. Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

В научной  литературе представлен достаточно широкий спектр точек зрения относительно вопроса о служебной деятельности как особом виде социальной деятельности, а также непосредственно о  понятии «служба». Одни авторы считают, что понятие «служба» может включать и обозначать и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство². Другие определяют службу как вид социальной деятельности, которая в системе социальных отношений является необходимым условием нормальной жизнедеятельности общества³. Исходя из Федерального закона от 06.10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴, а также настоящего Федерального закона муниципальную службу можно определить как профессиональную управленческую деятельность, как правовой институт и как социальный институт.

С принятием  в 1990-х годах новых законов, устанавливающих  систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения  службы. Принимаемые органами местного самоуправления: нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.

В ч.1 статьи 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»⁵ дано определение понятия муниципального служащего, из которого следуют такие признаки, в совокупности характеризующие физическое лицо в качестве муниципального служащего, как:

- муниципальным  служащим является гражданин.  С учетом нормы ч.1 ст.1 Закона  речь идет о гражданах России, а также о гражданах иностранных  государств - участников международных  договоров РФ, в соответствии  с которыми иностранные граждане  имеют право находиться на  муниципальной службе;

- гражданин  исполняет обязанности по должности  муниципальной службы в порядке,  определенном муниципальными правовыми  актами в соответствии с федеральными  законами (прежде всего, в соответствии  с Законом) и законами субъекта  РФ;

- за  исполнение обязанностей по должности  муниципальной службы гражданину  выплачивается денежное содержание  за счет средств местного бюджета. 

В силу прямого указания в  ч. 2 ст.1 Закона не являются муниципальными служащими депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса (лица, замещающие муниципальные должности).

 Итак, обратимся к Закону. Согласно ст.2 и 7 ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. При этом под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Муниципальный служащий занимает определенную должность. Должность муниципального служащего  может быть:

- выборной, т.е. замещаемой в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

- невыборной, т.е. должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования.

1.2 Функции муниципальной службы.

Вообще, если говорить о функциях, то исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования. Прежде всего это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение  местного бюджета. Далее, разработка и  организация социально-экономических  программ развития территории и обеспечение  их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной  собственностью. Не менее важная функция  – это руководство муниципальным  здравоохранением, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального  и дорожного хозяйства и другими  муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями. Наконец, важнейшая функция: осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Следует отметить, что сходства государственной и муниципальной службы есть и единственное их отличие – это уровень и некоторые другие особенности.

Итак, под  функциями муниципальной службы следует понимать основные направления  практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих  целей правового регулирования  служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей  социальной роли и государственно-правового  назначения.

Каждый  под институт муниципальной службы, выполняет наряду с общими также специфические функции. Например, для  института аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция права муниципальной службы состоит прежде всего в том, что бы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений.