Муниципальная служба и ее взаимосвязь с государственной службой

Подобная позиция, мало сочетается с реальностью. Ее сторонники попросту выдают желаемое за действительное, необоснованно  полагая, что существует некое «идеальное» состояние государственного механизма, практически реализованное в основном в странах Запада, при котором в большей или меньшей степени, но, в общем, обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей. К этому идеальному состоянию, по их мнению, и следует стремиться. Однако на самом деле это состояние не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе³.

Ни о каком реальном равенстве законодательной, исполнительной и судебной властей сегодня не может быть и речи. Очевидно, что в тех странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, первостепенная, можно даже сказать главенствующая, роль в их политических системах принадлежит исполнительной власти. Конечно, в обстановке постоянно и достаточно быстро меняющейся политической ситуации баланс властей в демократических государствах характеризуется динамизмом, относительно высокой степенью подвижности³. В различные периоды современной истории он не оставался стабильно-неизменным, а, напротив, постоянно менялся⁴.

Именно исполнительная власть, на вершине которой находится  правительство, сосредоточивает в  своих руках неизмеримо большие  по сравнению с другими ветвями  государственной власти финансовые, материально-технические, технико-технологические, организационные, людские и иные ресурсы².

Именно она обладает сегодня  наиболее полной, если не сказать исчерпывающей, информацией о процессах, происходящих во всех сферах жизнедеятельности общественного  организма и на международной  арене. Как не вспомнить здесь  ставшее уже крылатым изречение: «Кто владеет информацией, владеет миром».

Кроме того, правительство  сегодня располагает чрезвычайно  большими возможностями воздействия на все другие государственно-властные структуры, и прежде всего на парламент. Так, в частности, оно активнейшим образом вторгается в сферу, традиционно считавшуюся сферой исключительной компетенции высшего представительного учреждения, а именно в законодательный процесс³.

Центральный исполнительный орган превратился в основной источник законодательной инициативы. В Западной Европе от 70 до 90% законопроектов исходят от правительства.

Аналогичных примеров множество. Они известны специалистам в области  конституционного права зарубежных государств, достаточно подробно описаны  в соответствующей литературе и  убедительно доказывают, что в  демократических странах правительство  на деле если не полностью, то в существенной степени контролирует не только первоначальную, но и все последующие стадии законодательного процесса, фактически оказывая на него решающее воздействие. Поэтому неудивительно, что подавляющее большинство принимаемых в этих странах законов имеют не парламентское, а правительственное происхождение либо прямо или косвенно лоббировались исполнительной властью³.

Заметим, что подобное положение  вещей в значительной мере оправданно: правительство располагает всеми  необходимыми возможностями для  подготовки на высоком профессиональном уровне качественных законопроектов. Оно к тому же лучше других государственных органов представляет себе, какие вопросы общественного развития должны быть урегулированы законодательным путем в первую очередь, а какие могут быть несколько отложены³.

Подавляющая часть нормативных актов, применяемых в том или ином государстве, издается не парламентом, а правительством. Речь идет о делегированном законодательстве и о правительственных актах, носящих подзаконный характер. Иначе говоря, общество, его граждане и институты живут  не столько по законам, сколько по предписаниям исполнительной власти⁴.

Подобных фактов найдется немало. Но и перечисленных, на мой  взгляд, достаточно для того, чтобы  согласиться с тезисом, что в  любой демократической стране исполнительная власть доминирует над всеми другими и ни о каком их равноправии в реальности не может быть и речи.

В этой связи, кстати, становится очевидным, что огромное, по-видимому даже определяющее, значение для государственно-организованного социума имеет вопрос о том, кто находится во главе исполнительной власти, являясь тем самым центральной политической фигурой и концентрируя в своих руках наибольший объем властных полномочий. По существу, завоевать власть в нынешнем государстве - это значит возглавить его исполнительно-распорядительные структуры³.

Доминирующее положение  исполнительной власти среди других властей в современных демократических  странах, конечно же, не есть результат  материализации чьей-то субъективной воли, воплощения злого умысла или  реализации корыстных интересов. Оно, безусловно, не может рассматриваться  и как итог случайного стечения обстоятельств, стихийно сложившегося соотношения  политических сил. Напротив, подобное положение исполнительной власти видится  нам как исторически предопределенное, объективно обусловленное всем ходом  развития человеческой цивилизации².

Верховенство исполнительной власти в политической системе современного общества обусловлено еще одним  существенным обстоятельством. Эволюционирование цивилизации, особенно в последнее время, сопряжено с неуклонным обновлением и, более того, расширением круга явлений и процессов, подлежащих управлению со стороны государства. Речь идет о необходимости принятия управленческих решений в связи со стремительным развитием информационных технологий, загрязнением окружающей среды, угрозой ядерной войны, продолжающимся ростом употребления наркотиков и многими другими общественно значимыми явлениями и процессами, характеризующими сегодня жизнь как всего мирового сообщества, так и отдельных государств. Разумеется, в принятии подобного рода решений участвуют все ветви власти - и законодательная, и судебная, и исполнительная, но в разной степени. Очевидно, что именно последняя в силу своей специфики играет здесь наиболее активную роль⁴.

«Привилегированное» положение исполнительной власти по сравнению с другими ветвями власти обеспечивается еще и тем, что она в наименьшей степени подвержена контролю со стороны общества. В самом деле, деятельность как законодательных, так и судебных органов в подавляющем большинстве случаев осуществляется в соответствии с принципом гласности и открытости. На судебные заседания разрешен доступ публики и представителей средств массовой информации. Решения суда ни для кого не являются секретом. Более того, даже в специально предусмотренных законом случаях проведения закрытых судебных заседаний, когда затрагиваются, в частности, вопросы, составляющие государственную тайну или касающиеся интимных отношений сторон, решения суда оглашаются публично².

Деятельность исполнительной власти в значительной степени характеризуется  закрытостью, что существенным образом  ограничивает возможности общественного  контроля и наблюдения за ней. Подобная организация исполнительного процесса в определенном смысле объективно обусловлена  и даже оправданна. Дело в том, что  деятельность исполнительно-распорядительных структур многоаспектна, разнопланова и разнообразна, затрагивает чрезвычайно  широкий спектр вопросов, касающихся различных сторон жизни общества, предполагает наличие специальных  знаний и достаточного уровня профессиональной подготовки, нередко требует оперативности  принятия решений. Следует также  учитывать, что немалая часть  вопросов, относящихся к компетенции  исполнительной власти, не подлежит огласке, поскольку касается национальной обороны, внутренней и внешней безопасности страны, иными словами, составляет государственную  тайну¹.

Все это приводит к тому, что данная власть в ряде случаев  не только не может, но и не должна быть объектом постоянного общественного  контроля. С большим основанием, чем какая-либо другая власть, она функционирует в качестве системы, в существенной мере закрытой от «постороннего глаза». Это тем более обоснованно, когда есть претензии со стороны тех или иных общественных сил и институтов подвергнуть ее деятельность неоправданно жесткому контролю. Такой контроль лишь мешает работе управленческих структур, снижает действенность всего государственного механизма⁴.

Вместе с тем нельзя не отметить, что исполнительная власть практически всегда стремится окутать  свою деятельность тайной, сделать  ее еще более закрытой и бесконтрольной, чем это необходимо в силу ее природы  и предназначения².

Еще одна причина доминирования  исполнительной власти над другими ветвями власти состоит в следующем. Усложнение общественных процессов ведет к тому, что по сравнению с не столь уж отдаленным прошлым на современном этапе развития цивилизации многократно учащается возникновение чрезвычайно опасных, кризисных ситуаций буквально во всех сферах человеческой деятельности. Успешный выход из подобных ситуаций зачастую предполагает (помимо прочего) крайнюю срочность принятия управленческих решений. Можно даже сказать, что быстрота, точнее, своевременность принятия таких решений выступает сегодня в качестве одного из необходимых условий нормального функционирования государственно организованного социума. Очевидно, что с этой точки зрения исполнительная власть имеет несомненные преимущества, оказывается в гораздо более выигрышном положении, ибо она в наибольшей степени «приспособлена» для осуществления оперативных действий³.

Представительные и судебные органы призваны сегодня не дать исполнительно-распорядительным структурам сконцентрировать в своих руках всю полноту власти, другими словами, узурпировать власть в государстве и обществе. Ведь если попытаться выявить общую тенденцию эволюционирования взаимоотношений между основными государственно-властными институтами в цивилизованных, демократических странах в последние десятилетия, то можно с уверенностью сказать, что представительные и судебные учреждения постепенно превращаются из равнозначных и равноправных оппонентов исполнительной власти в инстанции, более или менее эффективно сдерживающие и контролирующие последнюю⁴. 

Судебная власть в системе разделения властей

Анализ советского государственного строительства свидетельствует  о том, что отступление от принципа разделения властей привело к  усилению функций исполнительных и  распорядительных органов, принижению роли судебной власти и ее зависимому положению, влекущему за собой развитие авторитарности в управлении государством, принижению роли личности и незащищенности прав и свобод граждан. Именно поэтому  одной из главных целей демократизации современного общества была провозглашена  идея создания правового государства, в котором судебная власть должна стать одним из важнейших элементов  структуры государственной власти наряду с законодательной и исполнительной³.

Судебная власть в этом отношении имеет собственную  специфику, ибо она осуществляет такую особую форму государственной  деятельности, которая организационно оформляется в качестве системы  правосудия. Особенности данной формы  заключаются в следующем²:

Во-первых, ее осуществление нацелено на особую сферу деятельности государства, в которой выкристаллизовываются правозащитные, упорядочивающие и правоприменительные элементы содержания власти, устанавливаются основы фактического и правового равенства всех социальных групп и слоев населения, каждого отдельного гражданина перед судом и законом. В силу этого сфера правосудия приобретает самостоятельный характер во всей деятельности государства, чем обусловлено ее закрепление в каждой соответствующей Конституции в качестве отдельного, целостного блока².

Во-вторых, реализация данной формы имеет четкую направленность на осуществление судебной политики в государстве. Возможность вычленения именно судебной политики говорит о ее особого рода воздействии на общество в определенной сфере жизни с целью приведения его к желаемым структурным и функциональным характеристикам. Такое воздействие обеспечивает определенную направленность правоприменения для достижения уголовно-правовой, хозяйственно-правовой, административной, эколого-правовой и охраны прав личности в условиях справедливого устройства общества².

В-третьих, для любой формы государственной деятельности характерно, что через ее посредство происходит осуществление определенных функций государства. Соответственно правосудие тесно связано с реализацией таких государственных функций, которые четко выражают его конкретное назначение². В рамках данной единой функции государства определялись и специфические для правосудия функции - в качестве структурных элементов функции охраны правопорядка.

Естественно, подобное растворение  функций правосудия в общем объеме целостной функции государства, с одной стороны, лишало их какой-либо специфики в отличие от функций  органов прокуратуры, милиции и  т.д., с другой же стороны, приписывало  правосудию несвойственные ему функции  как форме деятельности, которая  отнюдь не призвана к охране правопорядка. В правовом государстве такой  подход невозможен как в силу независимости  суда, который не осуществляет борьбу с преступностью, так и в силу правоприменительного, а не правоохранительного  характера его деятельности. Именно в конкретных функциях выражается предметное содержание правосудия как формы  государственной деятельности³.

В-четвертых, осуществление правосудия приобретает качество особой формы государственной деятельности, поскольку оно выражается вовне через соответствующую систему органов государства - судебную систему³.

Структура судебной власти наглядно подтверждает, что только целостность и комплексный анализ деятельности всех ее элементов дает возможность выявить ее характер как власти государственной, интегрированной  в систему всех ветвей власти и  одновременно способной к выделению  как часть целого в отдельную ветвь³.

И хотя специфический механизм «сдержек» и «противовесов» свойствен взаимодействию всех властей, в том числе законодательной и исполнительной, но именно судебные органы обладают особыми полномочиями конституционного контроля (в частности, над актами законодательной власти, президентской власти), судебного контроля в области управления и т.д. Но главное назначение судебной системы - это осуществление правосудия. Причем правосудие составляет исключительную прерогативу суда, оно «осуществляется только судом» (ч.1 ст.118 Конституции)⁴.

Определяя судебную систему  России, Конституция и федеральный  конституционный закон устанавливают  исчерпывающий перечень судов, осуществляющих правосудие, указывая тем самым единственное основание учреждения судебных органов - путем конституционного закрепления  и исключая даже возможность создания каких-либо чрезвычайных судов (ч.3 ст.118 Конституции)⁴. Вместе с тем судебная система олицетворяется персональным составом судей и привлекаемых к осуществлению правосудия представителей народа. В соответствии с Законом РФ от 26 июня 1992 г. о статусе судей в РФ судьи выступают как носители судебной власти, они наделяются в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняют свои обязанности на профессиональной основе. При этом полномочия и компетенция судей различных звеньев и видов судов различаются между собой, но статус всех судей России в силу закона является единым³.