Методы муниципального права

     Иные  должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям  уставом муниципального образования.

     2. Научная дисциплина муниципального права 

     2.1 Источники научной дисциплины муниципального права 

     Источниками научной дисциплины муниципального права являются теоретические труды  российских и зарубежных ученых в  сфере муниципального права, историко-правовые исследования и другие работы, в  которых разрабатываются теоретико-методологические проблемы развития муниципального права, а также учебные, научно-методические и учебно-методические издания, способные  оказать помощь в изучении муниципального права России. В первую очередь  это научные работы ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной  России. Немаловажное значение имеют  работы по проблемам местного управления советского периода.

     Источниками научной дисциплины муниципального права являются также правовые акты как источники отрасли муниципального права. Это Конституция РФ, федеральные  конституционные законы и федеральные  законы, принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и  распоряжения Президента РФ, постановления  и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных  органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные  правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан  и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты, нормы  международного права.

     Кроме того, к источникам научной дисциплины муниципального права относится  и практический опыт деятельности местного самоуправления. На основе изучения и  обобщения такого опыта вырабатываются научные рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.¹⁷ 

     2.2 Эволюция научной дисциплины муниципального права в России 

     Муниципальное право как научная дисциплина в настоящее время еще находится  в процессе своего становления. При  этом проблемы организации и деятельности власти на местном уровне исследуются  учеными на протяжении весьма значительного  периода. Вопросы местного самоуправления активно изучались в дореволюционной  России. В то время издавалось большое  количество научной, общественно-политической литературы по вопросам земского и  городского самоуправления.

     В советский период правовые аспекты  деятельности местных органов власти и управления изучались специалистами  государственного и административного  права. Необходимо отметить, что в  юридической литературе советского периода предпринимались попытки  использовать идею местного самоуправления применительно к местным Советам. В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", в  которой автор предпринял попытку "сжато изложить муниципальную  науку в целом". Однако в 30 - 40-е  годы XX века в большинстве советских  юридических исследований отвергалась  сама идея местного самоуправления. И  только в начале 50-х годов в  работе С.Н. Братуся вновь появляется термин "самоуправление", который, однако, связывался с деятельностью  местных Советов <*>. В 1963 г. была издана работа В.А. Пертцика "Проблемы местного самоуправления в СССР", который  рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.

     Большой вклад в разработку вопросов организации  и деятельности местных органов  советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, О.Е. Кутафин, А.И. Лукьянов, А.И. Лепепшин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, Ю.А. Тихомиров, Я.Н. Уманский, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет  и др.

     В настоящее время муниципальное  право как научная дисциплина развивается весьма активно. Уже  опубликован ряд исследований по данной тематике, появились диссертационные  исследования. Возникла и новая научная  дисциплина "Муниципальное право  России". Ее изучение предусмотрено  в соответствии с государственным  образовательным стандартом в качестве одной из обязательных дисциплин  по специальности "Юриспруденция".

     3. Иные источники муниципального права 

     3.1 Судебные акты (решения), содержащие правовые позиции и нормативные предписания по вопросам организации местного самоуправления 

     К числу судебных актов, содержащих нормативные  предписания, в том числе и  по вопросам организации местного самоуправления, могут быть отнесены:

• решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации;
• акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации местного самоуправления.

     Конституционный Суд Российской Федерации (далее  Конституционный Суд РФ) занимает в системе разделения власти особое положение. Он не только «возглавляет»  процесс применения права сквозь призму применения Конституции России. Своими решениями, в том числе  в сфере местного самоуправления, он выполнял и выполняет ориентирующую  роль для конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В недавнем прошлом решения Конституционного Суда РФ не просто восполняли пробелы  в муниципальном законодательстве, но и шаг за шагом раскрывали сущность местного самоуправления. Несомненно, в целом ряде случаев правовые позиции Конституционного Суда РФ оказали  определяющее воздействие на становление  современной модели взаимоотношений  государственной власти и местного самоуправления.

     В Решениях конституционного Суда РФ обосновывались такие важнейшие проблемы муниципального права как:

• неправомерность установления федеральными органами государственной власти сроков проведения выборов (после проведения первоначальных выборов в органы местного самоуправления;¹⁸
• допустимость создания органов государственной власти вместо органов местного самоуправления при условии учета мнения населения соответствующей территории;¹⁹
• возможность регулирования местного самоуправления федеральным законом в тех случаях, когда соответствующие отношения должны регулироваться законами субъекта Федерации, но этот закон не принят;
• правомерность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при условии, что процедура применения этой санкции определена федеральным законом и решение о ее применении принято в форме закона;
• право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные нормативные акты, если субъект Российской Федерации не принял собственный нормативные акт или если он противоречит федеральному закону;
• право Российской Федерации, как суверенного государства, предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий — при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и, как разновидность ответственности, соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, — само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления;
• отсутствие различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования, независимо от размеров территорий и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства, пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношений органов и должностных лиц других муниципальных образований;²⁰
• муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Однако это подчеркивает не столько государственные начала местной власти, сколько отражает ее публичный характер;
• местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал;²¹
• вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно. Передача органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти недопустима.

     Правовую  основу местного самоуправления могут  составлять также акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное  толкование по вопросам организации  местного самоуправления. В этой связи  следует отметить, что все суды общей юрисдикции, за исключением  мировых судей, обладают полномочиями на осуществление надзора за законностью  нормативных правовых актов. Это  значит, что суд дает оспоренному  нормативному акту юридическую оценку его соответствия нормативному акту.

     Особое  внимание следует уделить тем  актам органов правосудия, которые  оказали влияние на развитие системы  правовых основ местного самоуправления, хотя ниже приведенные судебные решения  конкретно касаются организации  местного самоуправления в г. Москве.

     Так, например, наиболее значимыми в этом плане представляются решение Московского  городского суда от 26 декабря 2000 г. по заявлению  Жарко В.П., Павленко А.В., Шмелева  В.А. о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению ч. 1 ст. 1, ч. 11 ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 12, ч. 5 ст. 13, ст. 19 Закона города Москвы «О районной управе в  городе Москве» (гражданское дело № 3-713/2000) и определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2001 г. № 5-Г01-12, которым незначительно  уточнена резолютивная часть данного  решения, в остальной части оно  оставлено без изменения, а кассационные жалобы мэра г. Москвы и Московской городской Думы — без удовлетворения.

     Важность  этих двух актов органов правосудия заключается не только в том, что  ими было признано и подтверждено несоответствие федеральному законодательству положений закона Москвы «О районной управе в городе Москве», но самое  главное в том, что в данных судебных актах содержатся правовые позиции и нормативное толкование, которые послужили основанием для  коренных изменений всего законодательства Москвы в области местного самоуправления . К их числу можно отнести:

• закрепленные в федеральном законодательстве для городов Москвы и Санкт-Петербурга особенности местного самоуправления ни в коей мере не отменяют действий таких общих принципов его в Российской Федерации, как наличие выборных органов местного самоуправления; запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти, назначение или освобождение ими должностных лиц местного самоуправления; самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;
• население городов федерального значения Москвы и Санкт-Пербурга не может быть ограничено в реализации своего конституционного права на осуществление местного самоуправления;
• осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти г. Москвы как субъекта Российской Федерации в форме совмещения правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления является незаконным;
• право жителей города Москвы на осуществление местного самоуправления не является особенностью правового статуса г. Москвы, вытекающего из Закона Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» от 15 апреля 1993 г. № 4802-1, а следовательно, должно осуществляться на основе федерального законодательства о местном самоуправлении;
• особенности правового статуса города Москвы как столицы Российской Федерации и города федерального значения не могут предусматривать осуществление полномочий местного самоуправления в городе Москве мэром города Москвы и Московской городской думой;
• федеральное законодательство о местном самоуправлении на территории г. Москвы действует без каких-либо ограничений.

     3.2 Договоры и соглашения в области местного самоуправления 

     В ч. 4 ст. 8 Федерального Закона о местном  самоуправлении 2003 г. предусматривается  наличие такого источника муниципального права, как договоры и соглашения в области местного самоуправления. К их числу можно отнести договоры и соглашения, которые могут заключаться  органами местного самоуправления в  целях объединения финансовых средств, материальных ресурсов для решения  вопросов местного значения, образования  межмуниципальных объединений, учреждения хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций.

     Кроме этого, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в  состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления  части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений  в бюджет муниципального района.²²

     Аналогичная возможность предоставлена и  органам местного самоуправления муниципальных  районов. Они вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в  состав района, о передаче им осуществления  части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов муниципального района.

     Договоры  и соглашения, действующие в сфере  местного самоуправления, выступают  перспективной формой сотрудничества между органами власти различного уровня. Следовательно, с расширением практики их применения роль такого рода договоров  и соглашений как элемент правовой основы местного самоуправления будет  повышаться. 

     3.3 Международно-правовые акты, как источники муниципального права в России 

     Право граждан на осуществление местного самоуправления закрепляется не только во внутригосударственном законодательстве, но и в международно-правовых актах. Среди международных соглашений в сфере местного самоуправления важнейшую роль играет Европейская  хартия о местном самоуправлении (далее Хартия), принятая Советом  Европы 15 октября 1985 г. Россия подписала  Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее  Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ. С этого момента Хартия становится источником Российского  права, что определяется ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».