Местное самоуправление

г) участие населения в принятии решений по вопросам преобразования муниципальных образований. Этот принцип обеспечивается правом населения, во-первых, выступить с инициативой преобразования муниципального образования и, во-вторых, выражать свое мнение по вопросу преобразования муниципального образования путем голосования (в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума) либо на сходах граждан.

д) учет численности населения при образовании сельского поселения. Муниципальное образование определяется как населенная территория, а, значит, квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения. Численность населения является очень важным фактором. В состав территории сельского поселения согласно Закону о местном самоуправлении могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территорий с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения – менее 3000 человек). На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В этом случае органы местного самоуправления муниципального района осуществляют в данном населенном пункте все полномочия органов местного самоуправления поселения.

е) наделение законами субъектов РФ соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, внутригородского муниципального образования. Федеральный закон 2003г. устанавливает требования и критерии, которыми должны руководствоваться субъекты Федерации, решая вопросы образования и преобразования муниципальных образований. Закон подробно регулирует порядок образования и преобразования муниципальных образований, следуя которому субъекты Федерации решают вопросы образования и преобразования муниципальных образований, наделения их соответствующим статусом.

2. Принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований.

а) территория субъекта Федерации разграничивается между поселениями

б) установление границ сельского поселения (в состав которого входят два и более населенных пункта), а также муниципального района, как правило, с учетом пешеходной (транспортной) доступности.

в) целостность территории муниципального образования. Этот принцип предполагает, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

г) учет мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований.

д) учет исторических, местных традиций, необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов местного значения, развития муниципального образования.

е) установление и изменение границ муниципальных образований законами субъектов Федерации, которые должны руководствоваться требованиями, предусмотренными Федеральным законом 2003г.

3. Экономические основы местного самоуправления

Для осуществления местного самоуправления необходимы соответствующие экономические условия, создающие предпосылки децентрализации власти и обеспечивающие возможность самостоятельного решения органами самоуправления вопросов местного значения. Достижению этих целей способствует закрепление за органами местного самоуправления соответствующей экономической и финансовой базы.

Экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, средствами местных бюджетов, а также реализацией имущественных прав муниципальных образований.[15] Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальное имущество, имущество, находящееся в государственной собственности  и переданное органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения, природные ресурсы (земля, её недра, воды, леса, растительный и животный мир) в границах территории местного самоуправления.

Важнейшей составляющей экономической основы местного самоуправления, а также источником для пополнения финансовых ресурсов является муниципальная собственность.

Муниципальная собственность – имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям и др. муниципальным образованиям.[16]

Следует отметить, что с принятием Закона о местном самоуправлении 2003г. произошли значительные изменения в нормах, которые устанавливают статус муниципальной собственности. В ч.1-4 ст.50 данного Закона перечислено имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, поселений, муниципальных районов и городских округов. Состав имущества, которое может находиться у муниципалитетов, зависит от перечня вопросов, находящихся в ведении муниципального образования, поэтому перечень имущества городского округа шире, чем у поселений и муниципальных районов. Указанный Закон дает закрытый перечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственности муниципальных образований может находиться:

1)   имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

2)   имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

3)   имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано или отчуждено.

Если предстоит продажа муниципальной собственности высокой стоимости, то решение этого вопроса выносится на местный референдум. Согласно нормам Закона о местном самоуправлении 2003г. это право реализуется только органами местного самоуправления, но только в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом представительные органы устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, а исполнительные органы непосредственно владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом, в том числе через учреждение и наделение полномочиями компетентных организаций (ст.35 указанного Закона).

Реализуя право распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование юридическим лицам и гражданам, сдавать в аренду, передавать, отчуждать в установленном порядке, определять в договорах и соглашениях условия использования продаваемых или передаваемых в пользование объектов.

Муниципальная собственность защищается государством равным образом с другими формами собственности[17].

Органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять бюджеты соответствующих территорий.

Разработка и реализация планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований тесно взаимосвязаны с бюджетным процессом: формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, ибо социально-экономическое развитие территории предполагает наличие соответствующих средств и ресурсов, включая и финансовые.

Конституция Российской Федерации (ст. 132) закрепляет право органов местного самоуправления формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет роль органов местного самоуправления в бюджетном процессе муниципальных образований. Согласно ст.52 Закона органы местного самоуправления должны обеспечивать:

1)   сбалансированность местных бюджетов;

2)   соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений;

3)   соблюдение установленных федеральными законами требований к осуществлению бюджетного процесса;

4)   соблюдение установленных федеральными законами требований к размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Действующее федеральное законодательство хотя и предоставило органам местного самоуправления право самостоятельного формирования своих бюджетов и за счет их доходной части решения социальных задач, однако объем и направления движения финансовых потоков для наполнения этой доходной части органам местного самоуправления оказались неподконтрольны.

В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления и другие финансовые средства[18].

Ч. 1 ст.52 Закона о местном самоуправлении 2003 года и ст.14 Бюджетного кодекса РФ гласят, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Доходы местных бюджетов формируются за счёт собственных доходов, доходов от региональных и федеральных налогов и сборов, а также доходов в виде финансовой помощи в различных формах (дотации, субвенции, доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, добровольные пожертвования и др.).

Местный бюджет – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.[19]

Местный бюджет имеет доходную и расходную части.

Доходная часть местных бюджетов образуется из двух составляющих: налоговые и неналоговые доходы.

Органы местного самоуправления обладают правом определять в установленном порядке в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия, а также в пределах имеющихся средств производить иные затраты на оказание помощи отдельным категориям населения, образовывать в пределах объёма доходов своего бюджета резервные и целевые фонды; объединять на договорной основе средства своего бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения.

К полномочиям органов местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере относятся также: право выпускать муниципальные займы и ценные бумаги, связанные с этими займами, которые органы местного самоуправления выпускают при недостаточности средств для финансового обеспечения местных программ, строительства муниципальных объектов.

Органы местного самоуправления имеют право регулировать все вопросы бюджетного процесса, распределения доходов а разграничения полномочий по осуществлению по осуществлению расходов между различными местными бюджетами, определения условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов и определения порядка осуществления муниципальных заимствований. В то же время Закон о местном самоуправлении предусматривает, что в местных бюджетах раздельно учитываются доходы и расходы, направленные на решение вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные органами государственной власти для выполнения отдельных государственных полномочий.

В соответствии с ч.10 ст.35 указанного выше Закона утверждение местного бюджета относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Исполнить бюджет – значит, обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и профинансировать все запланированные бюджетом расходы. Ст. 132 Конституции РФ и ст. 52 Закона о местном самоуправлении устанавливают, что органы местного самоуправления самостоятельно исполняют местный бюджет. Органы муниципального финансового контроля осуществляют контроль за исполнением местных бюджетов. В муниципальных образованиях могут создаваться специальные контрольные органы муниципального образования. Они образуются в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления представляют федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ сведения об исполнении местных бюджетов, т.е. органы местного самоуправления должны отчитываться перед государственными органами. Такое положение не соответствует ст.132 Конституции РФ. Представляется, что такое требование можно применить только в части финансирования отдельных государственных полномочий. Отчет об исполнении местного бюджета органы местного самоуправления должны представлять населению муниципального образования через публичные слушания и средства массовой информации.