Местное самоуправление современной России

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, даётся характеристика степени её научной разработанности, определяется цель и задачи, методологические основы исследования. Формулируются основные положения, выносимые на защиту, элементы новизны, освещается теоретическая и практическая значимость работы.

Первая глава «Реализация президентских посланий Федеральному Собранию Российской Федерации в практике реформирования местного самоуправления в 1993-2009 гг.» посвящена исследованию обстоятельств, в силу которых местное самоуправление, несмотря на диаметрально противоположную направленность реформирования в периоды нахождения у власти президентов Б. Ельцина и В. Путина, сформировалось в России скорее как институт государственной власти, нежели как институт гражданского общества. В рамках главы содержательные аспекты президентских посланий, связанные с местным самоуправлением, соотнесены с практикой реформирования местной власти.

В первом параграфе «Влияние политических реформ Б.Ельцина на становление местного самоуправления как политического института» обосновывается тезис о том, что в начале демократических преобразований 1990-х годов в стране во главу угла были поставлены вопросы, в первую очередь формального соответствия стандартам западной демократии. Децентрализация государственной власти рассматривалась как самоцель, являлась инструментом идеологической борьбы, демократизация проводилась ради демократизации, а не ради удовлетворения потребностей населения страны.

Поясняя в своем первом послании смысл конституционного принципа отделения местного самоуправления от государства, Б. Ельцин сказал: «Одним из признаков развитого гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать её с самоответственностью. Именно поэтому Конституция выделяет отдельную сферу самостоятельной гражданственности и активности – местное самоуправление, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и ответственны перед своим населением»⁴². Однако в свете тех реальных результатов, которые были достигнуты в ходе политических реформ 1990-х годов, положение о независимости местного самоуправления от органов государственной власти представляется, по крайней мере, дискуссионным. На наш взгляд, именно оно дает основания для своего рода «пускания на самотек» всего, что связано с местными проблемами – жилищно-коммунальное хозяйство, дороги, образование, здравоохранение, транспортная система и многое другое. Именно эти проблемы и представляются наиболее значительными и затратными в любом государстве.

В параграфе анализируется принятый в 1995 году федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», при обсуждении которого конкурировали два варианта закона. Первый проект опирался на идеи выборности органов местного самоуправления, разделения властей и политического участия граждан. В основе второго проекта лежала идея иерархии «исполнительной власти». Между двумя проектами и был найден, в конечном счете, компромисс, предопределивший, в свою очередь, двусмысленность многих положений закона. Например, законом закреплялось право самостоятельно устанавливать и собирать налоги за органами местного самоуправления. Одновременно с этим предусматривалось и внешнее регулирование этого вопроса в виде минимальных бюджетных стандартов.

По мнению части экспертов, революционность закона 1995 года состояла в переходе от государственных органов местного управления к органам местного самоуправления. Местное самоуправление рассматривалось в контексте общегосударственной системы сдержек и противовесов.

Проведенный анализ практики применения Федерального закона 1995 года  выявил его изъяны: поверхностность концептуального осмысления модели местного самоуправления, недостаточно четкое разделение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, непроработанность механизмов взаимодействия уровней власти, несоответствие имеющихся финансов объему полномочий органов местного самоуправления.

В президентском послании 1997 года говорилось о том, что хотя местное самоуправление, согласно Конституции, и не входит в систему государственной власти, оно осуществляет реальную власть в пределах своих муниципальных образований, местные органы важны именно как органы государственной власти, каналы управления страной. Тем самым президент несколько смягчил или попытался скорректировать на словах конституционное положение о независимости местного самоуправления от государства, в определенной степени признавая его неточность.

Таким образом, политические реформы 1990-х годов не решили главных проблем – формирования сбалансированной и стабильной системы властных отношений и создания условий для реального самоуправления и решения каждодневных проблем населения.

Во втором параграфе «Реформирование института местного самоуправления в период президентства В. Путина» автором раскрывается тезис о том, что с приходом на президентский пост в 2000 году В. Путина начинается процесс централизации и укрепления вертикали государственной власти и, как следствие, контрреформирование местного самоуправления. На наш взгляд, основной задачей реформирования этого периода было восстановление политического контроля федерального центра, построение властной вертикали и укрепление исполнительной власти.

В текстах посланий президента В. Путина хорошо прочитывается смена курса в сфере муниципальной политики. Анализ политической практики наступившего периода показал, что содержательные аспекты президентских посланий вполне согласованы с последующими действиями. Так, уже летом 2000 года в федеральное законодательство о местном самоуправлении был внесен ряд поправок, главной среди которых, на наш взгляд, является получение права главами исполнительной власти регионов прекращать полномочия органов местного самоуправления в случае нарушения ими федерального или регионального законодательства. Поправки к федеральному закону о местном самоуправлении предоставляли право региональным легислатурам распускать представительные органы местного самоуправления в случае неисполнения судебных решений об отмене отдельных нормативных правовых актов. Право отрешать от должности мэров региональных столиц предоставлялось лишь Президенту РФ. Главы исполнительной власти субъектов РФ получали право отрешать от должности других глав муниципальных образований.

Принятие в 2003 году нового закона о местном самоуправлении в научной литературе нередко рассматривается в качестве одного из политических инструментов наведения порядка в стране. Логика институциональных преобразований свидетельствовала о том, что в стране шел процесс устранения плюрализма во всех сферах общественной жизни. Реальные и потенциальные оппоненты – политические партии, лидеры субъектов федерации, общественные организации, СМИ и бизнес встраивались в вертикаль власти. Естественно, что и в сфере местной власти шел процесс замены самоуправления управлением из единого центра.

На наш взгляд, новый  закон был призван изменить модель российского местного самоуправления, заложенную законом 1995 года, согласно которой местное самоуправление рассматривалось как противовес уровню власти субъектов федерации. Согласно новому закону, приоритетное положение в случае каких-либо разногласий между субъектом федерации и местным уровнем власти в целом приобретали решения федерального центра. В единую вертикаль государственной власти встраивались как субъекты федерации, так и органы местного самоуправления, что нередко оценивалось как наступление на демократию или вовсе свертывание народовластия. Произошло еще большее огосударствление системы местного самоуправления.

Наша позиция вполне соответствует мнению, согласно которому стратегический замысел центра заключался в том, чтобы оттянуть от регионов полномочия финансовой и политической направленности, усилив хозяйственную составляющую. В этой связи весьма показательным событием исследуемого периода стало принятие президентских указов «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», в которых разработана система критериев оценки деятельности, а также методика подсчета основных показателей. Перечень показателей, по которым проводится мониторинг и оценивается эффективность органов местного самоуправления, вряд ли в полной мере можно назвать объективным, однако, сама идея такой отчетности, безусловно, может быть оценена как позитивное явление.

Таким образом, что в период путинских реформ местное самоуправление, по сути, было интегрировано в государственную вертикаль, в отличие от ельцинского периода муниципальной автономизации. И те и другие процессы обеспечивались с помощью институциональных механизмов, главным образом, с помощью законов. Государство законодательным путем создавало определенные правила игры, по которым должно функционировать местное самоуправление. В силу того, что органы местного самоуправления не в состоянии сами изменить что-либо в этих правилах, можно сделать вывод о том, что они оказались встроены в вертикаль государственной власти.

Вторая глава «современное состояние  местного самоуправления в российских регионах (на примере Тамбовской области)» посвящена анализу результатов (учитывая их промежуточный характер) реформирования местного самоуправления в регионах на примере Тамбовской области.

В первом параграфе «Характеристика российских моделей местного самоуправления» автор на основе анализа результатов ряда научных исследований в сфере местного самоуправления, обосновывает вывод о том, что политика федерального центра в сфере местного самоуправления, начиная с 2000 года, направлена на унификацию ситуаций в российских регионах.

Например, согласно исследованиям, проведенным в 1990-х годах, «спектр  вариантов развития местного самоуправления после 1993 года в различных регионах оказался весьма широк». Одной из причин явилось то, что Федеральный Центр осознанно не вмешивался в процесс становления местного самоуправления в регионах ⁴³.

В ходе исследования, проведенного коллективом Европейского университета в начале 2000-х годов, было выявлено значительно меньшее разнообразие моделей местного самоуправления⁴⁴: четыре основных модели (в основе классификации - способы формирования органов местного самоуправления и объем полномочий, посредством которого осуществляется взаимодействие ветвей и уровней власти) и три вариации модели местного самоуправления (базовым параметром вариаций моделей местного самоуправления являлось соотношение государственного контроля и институционального регулирования).

Исследование, проведенное  Институтом современного развития совместно с центром политических технологий в июне – декабре 2008 года, подтверждает, что, несмотря на наличие «формально единых и жестких правовых рамок, установленных Федеральным законом №131-ФЗ, реальные муниципальные практики неоднородны в региональном разрезе»⁴⁵.

По мнению авторов  данного исследования, специфика  местного самоуправления формируется особенностями социально-экономической структуры региона. Важным фактором является соотношение первичного (сельское хозяйство), вторичного (промышленность) и третичного (сфера услуг) секторов экономики, а также уровень дохода населения. На этом основании все российские регионы разделены на две группы. К первой группе относятся Северо-запад России, Сибирь, Урал, Приморье. Позиция населения в отношении местного самоуправления в этой группе регионов характеризуется большой готовностью к участию населения в местном самоуправлении, восприятием его как деятельности самих граждан, позитивной оценкой муниципальной реформы и качества работы муниципальных органов. Ко второй группе регионов относится Центр, Юг России, Поволжье. Позиция населения в отношении местного самоуправления характеризуется низкой муниципальной активностью, а также тем, что граждане более скептичны в оценке роли местного самоуправления, местное самоуправление понимается как деятельность власти по решению проблем населения. Примечательно, что Тамбовская область относится авторами к регионам второй группы.

Однако в контексте  данного исследования важно обратить внимание на тот факт, что исследовательский  центр зафиксировал только две модели или две группы регионов, в отличие  от исследования Европейского университета конца 1990-х – начала 2000-х годов.

Таким образом, сопоставление  результатов поведенных исследований позволило нам предположить, что  на сегодняшний день, спустя почти  десятилетие реформ «путинской» направленности, ситуация в сфере местного самоуправления изменилась за счет усиления влияния, контроля и даже давления со стороны государства на институты местной власти. В результате - региональное разнообразие ситуаций в сфере местного самоуправления имеет явную тенденцию к уменьшению.

Во втором параграфе «Анализ форм институционального регулирования и контроля деятельности местного самоуправления в Тамбовской области» анализируются особенности процесса реформирования местного самоуправления в Тамбовской области.

На территории Тамбовской области Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме вступил в силу с 1 января 2006 года. В целях реализации закона повсеместно были разработаны и утверждены уставы муниципальных образований, сформированы исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, в постоянном развитии находится соответствующая нормативная правовая база по решению вопросов местного значения. Так, в ходе подготовки к реализации Федерального закона законами Тамбовской области были установлены границы и определены места нахождения представительных органов местного самоуправления, наделены соответствующими статусами 352 муниципальных образования области. В их числе 7 городских округов, 23 муниципальных района, 13 городских и 309 сельских поселений.

В дополнение к Федеральному закону № 131-ФЗ в Тамбовской области  принято еще 39 законов. Кроме того, в рамках разграничения имущества  между муниципальными образованиями разных уровней принято 9 законов области и ещё более десятка находятся в различных стадиях разработки. Готовятся нормативные правовые акты, регулирующие организацию муниципальной службы, систему взаимоотношений федеральных, государственных и муниципальных органов власти.

Эксперты неоднозначно оценивают наличие столь обширной и постоянно обновляемой законодательной базы в регионах. Обобщая их мнения можно заключить, что на сегодняшний день: законов в сфере местного самоуправления много; не всегда вновь принимаемые законы работают на улучшение ситуации; чаще они значительно усложняют и дестабилизируют ситуацию; отсутствуют жизненно важные законы.