Местное самоуправление современной России

На правах рукописи

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Крупинина Елена Анатольевна

 

 

Местное самоуправление современной России

в контексте  политического реформирования 1993-2009 годов

 

 

 

 

Специальность 23.00.02 – 

политические институты, процессы и технологии

 

 

 

 

 

 

 

 

Автореферат

диссертации на соискание  учёной степени 

кандидата политических наук

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Саратов 2010

Диссертация выполнена  на кафедре «Связи с общественностью»  
Государственного образовательного учреждения высшего

профессионального образования

«Тамбовский государственный технический университет»

 

 

Научный руководитель:	доктор политических наук, профессор Санжаревский Игорь  Иванович
Официальные оппоненты:	доктор социологических  наук, профессор Аникин Леонид Сергеевич
	кандидат политических наук, доцент Скороходова Ольга Сергеевна
Ведущая организация:	Воронежский государственный университет

 

 

 

Защита состоится 25 июня 2010 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.243.04 по политическим наукам в Саратовском государственном университете по адресу:

410028, г. Саратов, ул. Вольская, 10, корп. 12, ауд. 510.

 

 

С диссертацией можно  ознакомиться в читальном зале № 3 Научной библиотеки Саратовского государственного университета.

 

Автореферат разослан «__» мая 2010 г.

 

 

 

Ученый секретарь  диссертационного совета, кандидат политических наук, доцент

И. И. Кузнецов

 

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

 

Актуальность  исследования проблем местного самоуправления в современной России заключается в том, что богатый постсоветский опыт его реформирования в силу своей противоречивости не увенчался становлением самостоятельной и эффективной местной власти. Громкие официальные декларации о необходимости формирования местного самоуправления как важнейшего института демократии и гражданского общества на практике сопровождаются усилением давления на него со стороны федеральной и региональной власти, встраиванием местного самоуправления в единую «вертикаль» государственного управления.

Направленность развернувшегося  в России процесса модернизации политической системы сегодня только осмысливается, формируется, в том числе, в ходе научных дискуссий. В попытках, так или иначе, интерпретировать эту направленность, сюжеты, связанные с местным самоуправлением, зачастую используются в качестве аргумента. В связи с этим важным представляется выяснить, можно ли рассматривать опыт 1990-х годов как «муниципальную революцию»¹, а практику 2000-х годов относить скорее к «муниципальной контрреволюции»².

Актуальным проблему исследования делает и тот факт, что федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, в 46 субъектах вступил в силу с 01 января 2006 года, а на всей территории страны в полном объеме начал действовать с 01 января 2009 года. Более того, в Послании Федеральному Собранию РФ, Президент Д.А. Медведев сказал, что работа по совершенствованию регионального законодательства будет продолжаться³, поэтому местное самоуправление по-прежнему находится в состоянии интенсивного реформирования.

Местному самоуправлению уделено немало внимания в официальных выступлениях лидеров страны, начиная с 1993 года. Это свидетельствует о государственной важности проблемы становления института местной власти в России. В 2008 году исполнилось 15 лет с выхода Указа Б.Н. Ельцина «О реформе местного самоуправления», подписанного 26 октября 1993 года. В 2008 году исполнилось пять лет Федеральному закону №131–ФЗ⁴. Юбилеи вполне знаковые, для того, чтобы осуществить обобщающий анализ и сделать определенные выводы на основании исследований.

На сегодняшний день реформирование в значительной мере осложнено и замедлено экономическим  кризисом в мире и в стране. Однако без местного самоуправления, как института демократии, опирающегося на инициативу и активность широких слоев населения, невозможно обеспечить устойчивый экономический рост в России. Пассивные или активно противодействующие официальным решениям, принятым без их участия и учета интересов, граждане не способствуют эффективному функционированию государства, реализации в полном объеме прав и свобод.

Актуальность научных  исследований в сфере местного самоуправления продиктована также тем, что до сих  пор не вполне осмыслена концепция  формирования современного российского  местного самоуправления. Мы разделяем позицию, согласно которой «в течение последнего десятилетия научная наработка базовых представлений о перспективах и механике построения гражданского общества в России не слишком продвинулась вперед».⁵ Оценки причин неудачи с гражданским строительством и сегодня устойчиво колеблются в спектре от признания изначально плохим либерального плана строительства гражданских отношений до признания исконной несовместимости основ российского государства и общества с принципами и институтами либеральной демократии.⁶

Степень научной  разработанности проблемы исследования.  Проблемы местного самоуправления являются междисциплинарными. Они оказываются в сфере изучения социологов, экономистов, историков, политологов, правоведов.⁷ В исследованиях юридической направленности анализируется законодательное обеспечение практики местного самоуправления, проблемы реализации муниципального права⁸. Политико-социологические аспекты нашли свое отражение в научных исследованиях Л.С.Аникина, Л.В.Ребышева,  Грибанова Г.И., Богданович Т.Ю.  и др.⁹ Социологический подход предполагает акцентирование внимания на таких аспектах проблемы как эволюция институтов местного самоуправления, препятствия на пути их становления. Ряд исследовательских работ экономического характера посвящен анализу механизмов формирования местных бюджетов, проблемам их финансирования, субсидирования и предоставления займов¹⁰.

Для понимания политической субъектности местного самоуправления в рамках диссертационной работы особую важность имеют принципы взаимодействия государства и гражданского общества, рассматривавшиеся в периоды развития политической науки в рамках философии, юриспруденции в многочисленных трудах Платона, Аристотеля, Гоббса, Локка, Руссо, Гегеля, Маркса и др.¹¹

Изучение сущности и природы  местной власти в западных странах, начатое в XIX веке в трудах Л. Штейна, Р. Гнейста, Г. Еллинека, О.Ресслера ¹² и других авторов, позволяет понять  происхождение и характер муниципальной власти, ее функции, характер взаимоотношений с центральными органами власти государства. Необходимо отметить, что проблема местного самоуправления, как элемента демократии, этими авторами еще не ставилась, но само явление власти местного уровня было обозначено и стало предметом научного анализа.

Особую роль для осмысления российской действительности играет со второй половины XIX века изучение отечественными специалистами теории и практики местного самоуправления в странах западной Европы¹³. В это время наиболее важной проблемой, обсуждаемой в трудах В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, М.И. Свешникова, является возможность использования опыта функционирования западных институтов самоуправления в России.  В работах М.И. Свешникова можно обнаружить анализ места самоуправления в системе государственного права. Его определение самоуправления как формы управления местностью в значительной степени  способствует анализу местного самоуправления как меры и показателя общественного развития¹⁴. Кроме того, рассматривались проблемы соотношения управления и самоуправления, степень независимости местного самоуправления от государственной власти¹⁵.

Особую важность в  понимании современного состояния  местного самоуправления имеет анализ истории его реформирования и развития в постсоветской России¹⁶.

Одним из первых в западной политической науке политологический анализ практики самоуправляющихся общин в системе демократических отношений осуществил А. Токвиль в работе «Демократия в Америке». Автор показал значение местного самоуправления как механизма, препятствующего централизации власти в руках государства и как социального института, помогающего преодолеть изолированность людей друг от друга, развивающего их социальную активность.¹⁷

Пониманию местного самоуправления как важнейшего института демократии способствует рассмотрение  научных концепций таких авторов как Дж. Бреннан, Дж. Бьюкенен¹⁸, Э.Мейеро, О.Лабанд и др.¹⁹, которые стали теоретической базой муниципальных реформ, проведенных в США и ряде европейских стран в 70-90-х годов ХХ века.

При этом многие зарубежные исследователи, не отказываясь от идеи развития социальных и политических возможностей каждого индивида и гражданского общества в целом, сосредотачивают внимание на анализе роли политической элиты в осуществлении управленческих функций, противопоставляя ее обычному человеку, в основе своей безучастному к политике и управлению государством²⁰. Нередко с данной позицией солидарны и отечественные исследователи. Например, В. Гельман считает, что непродуктивно придерживаться «исследовательской традиции, увязывающей хорошее правление с гражданским участием масс»²¹. Многие другие обществоведы также считают, что значительная часть российского общества не готова к самоуправлению, тяготеет к авторитарному правлению²², что для развития местного самоуправления в России не достаточно сформирована система представительства интересов²³.

Многочисленны исследования, посвященные сравнительному анализу российских законов об общих принципах организации местной власти в России 1995 и 2003 годов, проводимых с целью изучения политических последствий их принятия²⁴.  Исследуя политические аспекты местного самоуправления авторы коллективных монографий (Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н.) выясняют причины неудач муниципальной реформы в России в конце 1990-х годов, рассматривают местное самоуправление в контексте его значения в борьбе за власть между политическими элитами²⁵. Результаты проведенных исследований способствуют пониманию противоречий, характерных для становления местного самоуправления в России в настоящее время. О значимости данного исследования говорит тот факт, что его фрагмент опубликован в таком фундаментальном издании как «Российская политическая наука», изданная в пяти томах в 2008 году²⁶. Этим же годом датирован сборник Института научной информации по общественным наукам российской академии наук, содержащий в обобщенном виде научные труды и рефераты, посвященные местному самоуправлению как отечественных, так и зарубежных авторов²⁷.

Для понимания специфики местного самоуправления в современной России важен анализ динамики развития институтов местного самоуправления. В этом плане интерес для диссертационной работы представляет исследование местного уровня власти через призму такой проблемы, как динамика городских политических режимов.²⁸ Анализ объема политического в неполитическом уровне местной власти, предложенный П. Пановым, а также исследование муниципалитета как субъекта власти,²⁹ представляется актуальным для понимания системы взаимодействия между федеральным, региональным и местным уровнями власти.³⁰

Для анализа детерминированности  успехов и неудач муниципальных  реформ системой сдержек и противовесов между властями особый интерес представляет методологический подход к пониманию демократии как институализированного конфликта, обеспечивающего как стабильность, так и социальные инновации, предложенный коллективом, возглавляемым А.В. Глуховой.³¹ А также подход к анализу соотношения государства и гражданского общества в процессе политических отношений с позиции принципов пропорциональности, который предложен И.И. Санжаревским.³²

Анализу современного этапа  реформы местного самоуправления в России посвящены работы А.С.Автономова, Е.В.Андрюшиной, В.Гельмана, А.Кынева, Н.П.Медведева, А.Пузанова, М.В.Столярова, А.Е Чириковой и др.³³ В этих работах представлен комплексный взгляд на весь путь развития местного самоуправления в постсоветской России.

Пониманию противоречий, характерных для становления  местного самоуправления в России в настоящее время, способствуют исследования в сфере местного самоуправления,  выполненные в сравнительном ключе.  Среди них немало работ посвящено изучению зарубежного опыта.³⁴ Сравнительный анализ теории и практики местного самоуправления в различных странах, в том числе на постсоветском пространстве, ³⁵ позволяет изучать институциональную и функциональную структуры организации  местного самоуправления, особенности становления этого института в зарубежных странах.³⁶

Результаты анализа  региональных моделей местного самоуправления,  проведенного авторскими коллективами Европейского университета в Санкт-Петербурге,³⁷ Института Современного Развития (ИНСОР)³⁸, представляют интерес в плане определения специфики модели местного самоуправления, сложившейся в Тамбовской области. Несмотря на то, что региональная специфика конкретных субъектов федерации нашла свое  отражение в большом количестве монографий и научных статей,³⁹ кандидатских и докторских диссертациях,⁴⁰ политологический анализ региональной модели становления и реформирования местного самоуправления в Тамбовской области до сих пор не был осуществлен.