История местного управления в России

    Государственными  органами народного представительства признавались такие органы власти, которые избираются народом, состоят из его представителей - депутатов, являющихся ответственными перед избирателями, подконтрольными им, выражают в своей деятельности суверенную волю народа.

    В рамках данной работы необходимо выделить основной принцип построения и функционирования системы Советов. Речь идет о «демократическом централизме», допускающем формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющемся в жесткой централизации и концентрации государственной власти [2].

    Осуществление этого принципа на практике должно было обеспечиваться организационным  строением Советов, их местом и ролью  в системе государственных органов, правовым статусом их депутатов.

    Рассмотрим  реализацию этих и других принципов построения системы органов государственной власти на местах в конкретных нормативно-правовых актах.

    а) Организация государственной власти на местах по Конституции РСФСР 1918 года и Конституции РСФСР 1925 года.

    Конституция РСФСР 1918 года фиксировала: «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам".

    Подраздел Б. Раздела третьего Конституции  РСФСР 1918 года следующим образом  определял территориальную организацию Советской власти на местах. Согласно ст. 53 Конституции органами власти в волостях, уездах, губерниях, областях являлись съезды Советов. Советы же депутатов предусматривались только в городах и селениях.

    Съезды  Советов составлялись следующим образом. Из представителей всех сельских Советов волости, по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета образовывались Волостные Съезды.

    Из  представителей сельских Советов, по расчету 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район) образовывались Уездные (районные) Съезды.

    Из  представителей городских Советов  и волостных съездов Советов, по расчету 1 депутат на 10000 жителей, а от городов по 1 депутату на 2 тысячи избирателей, но не свыше 300 депутатов  на всю губернию (округ) образовывались Губернские (окружные) Съезды Советов, причем в случае созыва уездного съезда Советов непосредственно перед губернским выборы производятся по той же норме не волостными, а уездным съездом Советов.

    Областные Съезды образовывались из представителей городских Советов, уездных съездов Советов, по расчету 1 депутат на 25 000 жителей, а от городов по 1 депутату на 5000 избирателей, но не более 500 делегатов на всю область, — либо из представителей губернских съездов Советов, избираемых по той же норме, если съезд собирается непосредственно перед областным съездом Советов.

    Для текущей работы Совет депутатов  избирал из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет).

    Конституция РСФСР 1925 года сохранила общие принципы построения системы Советов, несколько изменив структуру согласно новому административно-территориальному делению. Советы депутатов образовывались также в городах и селениях. А к Съездам Советов добавились краевые, которые не были предусмотрены Конституцией РСФСР 1918 года, а согласно Конституции РСФСР 1925 года вставали на один уровень с областными.

    б) Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1936 года и по Конституции РСФСР 1937.

    Существенные  изменения произошли в организации  местных органов государственной власти. Вместо съездов Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов в губерниях, уездах, волостях местными органами власти, по Конституции СССР 1936 года стали Советы депутатов трудящихся краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел (станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов) в соответствии с новым административно-территориальным делением, которое изменилось в конце 20-х—начале 30-х годов.

    Конституция РСФСР 1937 года кроме вышеперечисленных  административно-территориальных единиц предусматривала также национальные округа и административные округа.

    Исключительно важное место в системе местных  органов государственной власти принадлежит краевым и областным  Советам. Края бывают двух видов. К первому  относились края, которые включают в себя автономные образования в виде автономных областей, а в некоторых случаях и национальных округов.

    Автономные  области и национальные округа занимали особое положение в системе административно-территориальной организации государственной власти, являясь административно-политической формой автономии, призванной привлекать ее население к государственному строительству.

    Районные  Советы депутатов трудящихся руководили сельскими и поселковыми Советами, а также и городскими Советами тех городов, которые согласно законодательству республики отнесены к городам районного подчинения.

    Городские Советы делились на: 1) подчиненные районным Сонетам (города районного подчинения,). 2) подчиненные краевым, областным, окружным Советам депутатов трудящихся или верховным органам власти АССР (города краевого, областного, окружного, республиканского—АССР—подчинения) и 3) подчиненные непосредственно верховным органам власти союзной республики (города республиканского подчинения).

    Исполнительными и распорядительными Советов  являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его  заместителей, секретаря и членов. Закреплялось, что исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся.

    в) Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978.

    Ст. 2 Конституции СССР 1977 года в свою очередь опять изменила название органов государственной власти, оставляя неизменным характер этих органов:

    "Вся  власть в СССР принадлежит  народу.

    Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР.

    Все другие государственные органы подконтрольны  и подотчетны Советам народных депутатов".

    Система местных органов согласно Основному  Закону строилась в соответствии с административно-территориальным  делением и охватывала краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы народных депутатов. Система местных Советов в союзных, автономных республиках являлась двух- или трехзвенной. В отдельных случаях насчитывалось и четыре ступени советов (например, в краях).

    Районные  Советы в союзных республиках, имеющих  областное деление, выступали как  связующее звено между органами власти областей (краев) и населенных пунктов. В остальных союзных  республиках районные Советы являлись высшим звеном системы местных органов государственной власти. Соответственно этому различалась и подчиненность этих органов [1].

    Городские советы являлись органами государственной  власти в городах. По подчиненности  они подразделялись на городские  советы городов республиканского (союзной республики и АССР), краевого, областного, окружного (автономных округов) и районного подчинения.

    Советы  народных депутатов автономных округов  являются органами власти национально-административных образований, населенных малыми народностями.

    Советы  народных депутатов автономных областей являлись органами власти национально-административных образований, обладающих автономией. Это  и определяло специфику их правового  положения.

    Таким образом, нормы Конституции и  развивающих ее положения законов закрепляли построение системы местных Советов в строгой связи с административно-территориальным делением страны.

    Следовательно, обоснованным является принцип «демократического  централизма», обеспечивающий иерархичность  в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления. 

    3.2.  Материально-финансовая база деятельности местных органов государственной власти.

    Материально-финансовая база местных Советов, представляющие собой совокупность экономических и юридических средств осуществления поставленных перед ними задач, определяют характер участия этих органов в решении общегосударственных и местных дел.

      Непосредственно объем и содержание деятельности местных Советов, а значит, в какой-то мере и место, занимаемое ими в системе органов власти, определяют размеры, а также структура той части общенародного достояния, которая специально закреплена за ними, составляет их «собственную» материально-финансовую базу.

      Важное значение для местных  Советов имеет наличие самостоятельных  финансов. Будучи и предпосылкой  и следствием размежевания «сфер  влияния» между органами власти  различного уровня, местные финансы  позволяли центральному аппарату сосредоточиться на решении проблем федерального и общенационального масштабов. Одновременно их существование стимулирует развитие инициативы местных работников, вносит в их деятельность элементы хозяйственного расчета.

    Конституция РСФСР 1918 года и принятое на ее основе Положение о денежных средствах и расходах местных Советов различали в деятельности последних: а) выполнение задач общегосударственного характера; б) руководство делами местного значения. Указывалось, что в первом случае их нужды покрываются средствами, отпускаемыми государственным казначейством, во втором - за счет местных источников, а поскольку существовал порядок «двойного финансирования» нужд административно-территориальных единиц, составляемые местными Советами сметы (бюджеты) включали в себя лишь часть получаемых ими доходов, часть производимых расходов.

    В Конституции РСФСР 1937 года предусматривалось, что в бюджеты автономных республик  и местные краевые (областные) бюджеты, а также в бюджеты автономных областей, национальных и административных округов, районных, городских и сельских Советов включаются доходы от местного хозяйства, отчисления от поступающих на их территорию государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР.

    С годами так же менялось содержание понятия «самостоятельность местного бюджета». Первоначально она выражалась в том, что местный орган власти - причем не обязательно представительный - составлял и исполнял соответствующую  смету доходов и расходов. Утверждение же ее было прерогативой вышестоящих органов. Однако по мере укрепления местных органов власти устанавливается порядок, согласно которому вышестоящие Советы вместе с соответствующими бюджетами лишь «рассматривали» сводки нижестоящих бюджетов, а не утверждали их по существу. Конституция СССР 1936 года и принятые на ее основе конституции союзных и автономных республик закрепили принцип, в соответствии, с которым каждый из местных Советов сам утверждает бюджет соответствующей административно-территориальной единицы [4].

    ИТОГ. Определяя признаки местного самоуправления, свойственные ему во всех государствах, можно указать на различие в характере  власти центральной и муниципальной. Центральная власть - власть суверенная, а власть органов местного самоуправления - власть подзаконная. Далее нужно отметить разграничение сфер компетенции властей центральной и местной - обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, как и те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него. Местное самоуправление имеет самостоятельные источники средств и, кроме того, оно формируется на выборных началах. Если приложить все эти признаки к практике местных органов власти СССР, то окажется, что они здесь в той или иной мере присутствуют и, значит, здесь существует и местное самоуправление.

    Природа Советов именно как органов государственной  власти определялась следующими принципами:

• во-первых, в их ведении должно было сосредоточиваться решение главных вопросов государственной жизни в центре и на местах;
• во-вторых, их решения являлись первичными в отношении всех других государственных органов;
• в-третьих, они были призваны направлять и контролировать деятельность всего государственного аппарата страны, проводить политику государства на местах.