История местного самоуправления в России

Закон предусматривал разграничение  функций между представительными и исполнительными органами. Местный Совет определялся как орган власти, а местная администрация - как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность последней. И учреждалась местная администрация под единоначальным руководством главы администрации, избираемым населением. Устанавливалась собственная компетенция администрации, которая ослабляла ее ответственность перед вышестоящими исполнительно-распорядительными органами и местным Советом. Местный Совет провозглашался как главный орган местного самоуправления, у него появлялось немало возможностей влиять на администрацию (в особых случая даже отстранять главу администрации от должности), но фактически администрация получала значительную самостоятельность.

     Согласно Закону «О местном самоуправлении в РСФСР» учреждался институт территориального общественного самоуправления населения, который включал: общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы. Предполагались иные формы непосредственной демократии: органы территориального общественного самоуправления населения (Советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов).

В этот период возникают региональные и федеральные объединения, союзы, ассоциации органов местного самоуправления. Одним из первых 13 марта 1991 г. был учрежден Союз российских городов и региональных образований (СРГ).

Указом «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» № 1760 от 26 октября 1993 г. была прекращена деятельность районных и городских Советов. Одновременно было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Это Положение предусматривало такую систему местного самоуправления:

в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;

в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

в городах и других поселениях с  населением свыше 50 тыс. человек выборное собрание представителей и назначаемый  сверху либо избираемый населением глава  местного самоуправления;

Новый этап становления и развития в России местного самоуправления, действительно современного муниципального управления, учитывающего российский опыт и эффективную зарубежную практику, начался в стране в 1993 г.

Хотя российский и зарубежный опыт наглядно свидетельствовал, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет закон, но и после принятия Федерального закона «Об основах местного самоуправления» местное самоуправление не стало эффективным, реально функционирующим в соответствии с установленными принципами и данными правами. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд: через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, наличие тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т. д.

 Именно на местном уровне  население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу.

Процесс муниципальных реформ в  России, можно разбить на два основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251. На первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы.

По мнению ученых, основные задачи первого этапа реформы местного самоуправления, хотя и с некоторым опозданием, в принципе были выполнены. Значительная работа была проведена не только в области законотворчества, но и в организационной сфере. Подтверждение тому - муниципальные выборы 1996-1997 гг., в результате которых в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации назначенные главы местных администраций сложили свои полномочия, а им на смену пришли новые (избранные населением) органы и должностные лица местного самоуправления. Выборы 2000-2001 гг. закрепили эти позиции и подтвердили, что население в целом принимало и продолжает принимать довольно активное участие в формировании муниципальных органов. В 90-е гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти.

Именно проблемы экономического характера  являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим основные усилия в рамках второго этапа муниципальной реформы должны быть направлены прежде всего на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти. И это было достигнуто принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 году.

          2.4   Организация местного самоуправления в Московской

области в переходный период реализации Федерального закона № 131-ФЗ. 

        В ходе реализации Федерального закона № 131-ФЗ в Московской области число муниципальных образований в 2006 году достигло 378, из которых 36 городских округов, 36 муниципальных районов, 114 городских и 192 сельских поселения. При этом вновь образованными являлись 299 муниципальных образований (107 городских и 192 сельских поселения). По результатам выборов, прошедших 4 сентября 2005 года, а также довыборов, проведенных в первом квартале 2006 года, избраны главы и Советы депутатов всех вновь образованных поселений, за исключением городского поселения Озеры.

2 ноября 2005 года принят Закон  Московской области N 231/2005-ОЗ «О  порядке решения вопросов местного  значения вновь образованных поселений на территории Московской области в переходный период». В результате поселения получили возможность с 1 января 2006 года приступить к решению части вопросов местного значения. Это наименее затратные полномочия - культура, библиотеки, сбор и вывоз бытовых отходов, благоустройство, озеленение и т.п.  Законом Московской области было определено, что установленный перечень вопросов местного значения поселений может быть изменен путем внесения изменений в областной закон либо путем принятия отдельного закона для конкретного поселения. С 1 января 2007 года в соответствии с Законами Московской области от 28.09.2006 № 156/2006-ОЗ и № 157/2006-ОЗ «вновь образованные поселения Мытищинского муниципального района и городское поселение Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района решали все вопросы местного значения, кроме формирования местных бюджетов и сбора местных налогов, самостоятельно.

С 1 января 2008 года вступили в силу 7 Законов Московской области, передающих 13 поселениям для решения все вопросы местного значения, предусмотренные статьей 14 Федерального закона № 131-ФЗ.

Опыт указанных поселений был  использован при подготовке других поселений к вступлению в силу Федерального закона №131-ФЗ, а также  дал возможность провести анализ готовности поселений к реализации своих полномочий в связи с вступлением в силу в полном объеме с 1 января 2009 года Федерального закона № 131-ФЗ.

В дальнейшем был реализован целый  комплекс мероприятий в ходе реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ. В течение переходного периода Правительством Московской области, центральными исполнительными органами государственной власти Московской области по своим направлениям, Московской областной Думой и главами муниципальных образований была проведена масштабная работа по подготовке муниципалитетов к реализации реформы местного самоуправления.

В частности:

1.Создана двухуровневая модель местного самоуправления.

2.Сформированы органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

3.Cоздан Совет муниципальных образований.

4.Оказана правовая, организационная и методическая поддержка органам местного самоуправления.

5.Проведено обучение глав, депутатов и муниципальных служащих.

6.Разграничено муниципальное имущество между муниципальными районами и вновь образованными поселениями.

7.Проведены работы по финансовой поддержке муниципальных образований.

8.Разработаны соответствующие рекомендации по созданию на территории каждого муниципального района Московской области Коллегий по местному самоуправлению.

9.Проведена работа по созданию в Московской области регистра муниципальных правовых актов.

10.Завершен основной этап работ по приведению границ муниципальных образований в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

11.Завершена подготовка вновь образованных поселений по основным отраслевым направлениям

.

          2.5 Развитие местного самоуправления в послереформенный период. 
 
       С вступлением с 1 января 2009 года Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в силу в полном объеме начался новый этап в развитии системы местной власти, в том числе в Московской области. С 2009 года субъекты Российской Федерации не имеют права самостоятельно определять вопросы местного значения, решаемые муниципалитетами: все поселения независимо от уровня доходов и бюджетной обеспеченности осуществляют одинаковый объем полномочий, установленный Федеральным законом № 131-ФЗ.

Однако Федеральный законом  № 131-ФЗ предусматривает механизм, который позволяет данный процесс частично выравнивать – соглашения о передаче полномочий, заключенные между районами и поселениями. Реализуя эту возможность, в целях сохранения стабильности и качества жизни населения, поселения передают часть своих полномочий, к осуществлению которых они не готовы, на районный уровень посредством заключения соглашений.

Среди переданных районам полномочий наиболее важными являются: 
1. Формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; 
2. Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведения, снабжения населения топливом; 
3. Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения; 
4. Создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных работ; 
5. Организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке. 
Всего на территории Московской области на 2009 год, например, было заключено 282 соглашения. Реализация этого механизма дала возможность органам местного самоуправления осуществлять все возложенные на них полномочия и способствовала бесперебойному оказанию услуг населению. 
В целях реализации положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закона Московской области от 05.12.2008 № 193/2008-ОЗ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области» с января 2009 года осуществляется работа по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Московской области (далее – Регистр).

В Московской области завершается  работа по уточнению установленных  границ муниципальных образований  Московской области и описанию их в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

На сегодняшний день уже проведена  основная работа, в том числе осуществлена комплексная крупномасштабная аэрофотосъемка территории области, на ее основании подготовлены ортофотопланы территорий и проекты границ муниципальных образований, составлены соответствующие каталоги координат прохождения ранее утвержденных границ, подготовлены проекты законов Московской области.

Министерство активно участвует  в решении территориальных споров между муниципальными образованиями, возникающих в ходе работы по описанию границ в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

В целях оказания содействия органам  местного самоуправления Министерство рассматривает и подготавливает ответы на обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления с разъяснением интересующих вопросов. 
Также Министерство проводит совещания и семинары с муниципалитетами для оказания организационной и методической помощи. 
Так, например, в 2010 году Министерством было организовано и проведено 7 выездных семинаров с представителями органов государственной власти Московской области на тему: «Методическая поддержка органов местного самоуправления».