Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, разграничение полномочий

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее – ФЗ № 131) используют для характеристики предметов ведения местного самоуправления понятие «вопросы местного значения». Вместе с тем Конституцией Российской Федерации и названным выше Законом в круг предметов ведения включены также и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться местные органы. Таким образом, предметы ведения местного самоуправления состоят из:

1)     вопросов местного значения;

2)     отдельных государственных полномочий.

Согласно ФЗ № 131 вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ, указанным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии с Конституцией Российской федерации и ФЗ № 131 к вопросам местного значения относятся:

1. Организация местного самоуправления. Правовое закрепление организации в уставе муниципального образования.

2. Правовое регулирование муниципальных отношений в рамках полномочий местного самоуправления. Также муниципальные образования принимают следующие правила по предметам своего ведения:

      устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью;

      осуществляют регулирование по планировке и застройке территории муниципального образования;

      регулирование по использованию водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

      решают другие вопросы правового регулирования муниципальных отношений.

3. Управление муниципальной собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

4. Организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни. (Образование, здравоохранение; культура и спорт).

5. Осуществление контроля над соблюдением правовых актов муниципального образования, участие в контроле соблюдения законодательства на территории муниципального образования.

6. В круг предметов ведения местного самоуправления входят также вопросы, связанные с формированием и организацией работы органов и должностных лиц местного самоуправления.

В ведении муниципальных образований находятся также иные вопросы местного значения, предусмотренные законом ФЗ № 131.

Компетенции и полномочия местного самоуправления

Один из ключевых вопросов конституционного правового регулирования местного самоуправления - определение его компетенций и полномочий. Никакие меры по совершенствованию структур местного самоуправления не дадут результатов, если муниципальному образованию не будет предоставлен обширный перечень прав, реализация которых может существенно влиять на положение дел соответствующей территории.

Полномочия местного самоуправления — это строго очерченный и закрепленный нормами муниципального права (Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Компетенция органа местного самоуправления — сложная правовая категория, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.

Полномочия, предоставляемые местным органам власти, должны быть целостными и всеобъемлющими. Пределы полномочий органов местного самоуправления могут быть расширены по их инициативе и с их согласия. В случае передачи или ограничения полномочий органов местного самоуправления для выполнения государственных функций местные сообщества должны пользоваться, насколько это возможно, правом контроля и свободой адаптировать их осуществление к местным условиям.

К исключительным полномочиям представительных органов власти в соответствии с федеральным законом относятся:

1)     принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2)     утверждение бюджета муниципального образования и отчета о его исполнении;

3)     принятие планов (в том числе и градостроительных) и программ социально- экономического развития муниципалитета, утверждение отчетов об их исполнении;

4)     установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

5)     установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6)     контроль деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований;

7)     определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на их услуги;

8)     определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности местных органов власти;

9)     определение порядка участия муниципалитета в организациях межмуниципального сотрудничества.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон №131 обязывает муниципальные образования формировать свой исполнительно-распорядительный орган (местную администрацию), который также наделен полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления

Несмотря на то, что органы местного самоуправления согласно статье 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). В соответствии с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местные органы власти помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне субъектов Российской Федерации предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями.

Как отмечает Л.Ф. Абзалова: «Важную роль в процессе расширения сферы делегированного законодательства и усиления его воздействия на общественные отношения играют и такие факторы, как его способность изменять и дополнять содержание законов, исходя из требований конкретной политической и экономической ситуации в стране»[2].

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления - это предоставление органами государственной властиw Российской Федерации или субъекта федерации принадлежащих им полномочий органам и должностным лицам местного самоуправления.

Делегирование органами государственной власти своих полномочий местным органам власти осуществляется на основе следующих принципов:

      законности и целесообразности;

      социально-экономической обоснованности;

      реальности и гласности осуществления делегированных полномочий;

      материально-финансовой обеспеченности делегируемых полномочий;

      подконтрольности осуществления делегируемых полномочий.

Делегирование отдельных государственных полномочий производится в интересах социально-экономического развития муниципального образования и территории субъекта Российской Федерации, с учетом возможности и реальности их осуществления органамиt местного самоуправления. Делегируемые государственные полномочия не могут создавать препятствия для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования. В процессе делегирования государственных полномочий должен соблюдаться принцип гласности, информированности населения об объеме делегированных полномочий и их финансовой обеспеченности.

Основной формой делегирования государственных полномочий является делегирование по закону. При этом не допускается делегирование полномочий, относящихся к исключительной компетенции законодательного и исполнительного органов государственной власти и изменяющих устав субъекта РФ, а также обеспечивающих защиту прав и свобод граждан.

Проблемы РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ органов государственной власти и местного самоуправления

Причины возникновения проблем разграничения полномочий

Очень важна позиция федеральных органов власти в вопросах совершенствования нормативно-правовой базы для дальнейшего разграничения полномочий между государственными и муниципальными органами власти. На законодательном уровне большинства субъектов Российской Федерации этот вопрос не может быть решен в силу двух основных причин.

Первая состоит в том, что  в большинстве субъектов Российской Федерации слишком силен аппарат, направленный на ограничение прав муниципалитетов.

Вторая - это противоречия и недостатки правового регулирования вопросов разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в федеральном законодательстве. Прежде всего, противоречия возникают при определении собственных полномочий органов местного самоуправления; которые не позволяют совершенствовать законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

Существуют проблемы и в сфере передачи субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления государственных полномочий. Представляется целесообразным остановиться на следующих проблемных моментах:

1)     До настоящего времени остается открытым вопрос о пределах делегирования государственных полномочий.

2)     Также не имеется единого мнения по вопросу, касающемуся объема передаваемых муниципальным образованиям полномочий. Существует необходимость законодательного разрешения вопросов, касающихся оснований и порядка возвращения (отзыва) делегированных муниципальным органам государственных полномочий.

3)     Не имеет логической и правовой завершенности также вопрос, касающийся формы передачи муниципальным образованиям для выполнения государственных полномочий необходимых материальных и финансовых средств.

4)     Нечеткость и неясность при определении субъекта, которому передается осуществление государственных полномочий.

Модель местного самоуправления в России

В разных странах реформы местного самоуправления имеют свои особенности, но в целом они выражаются в двух взаимосвязанных тенденциях – укреплении и укрупнении муниципалитетов. В развитии местного самоуправления в России формируются иные тенденции. По итогам анализа результатов муниципальной реформы в России, можно выделить особенности формирующейся российской модели местного самоуправления:

      тенденция к унификации системы местного самоуправления на всей территории страны;

      сохранение практики передачи муниципалитетам государственных полномочий, финансируемых не в полном объеме;

      перегруженность многих территорий неэффективными органами местной власти (карликовые муниципалитеты);

      радикальное сокращение местных налоговых источников доходов.

Необходимо отметить, что состояние местного самоуправления в российских регионах не соответствует современным требованиям и усугубляется множеством проблем, существенно снижающих возможности укрепления муниципальной автономии.

Законодательное решение перечисленных проблем, несомненно, внесет необходимую сбалансированность в систему взаимных прав, обязанностей, полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Заключение

От эффективного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления зависит решение многих вопросов развития Российского государства. Не смотря на то, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, на практике они тесно взаимодействуют по всем направлениям деятельности муниципальных образований с органами государственной службы. От того насколько последовательно и целенаправленно будет осуществлено это взаимодействие, зависит действенность и эффективность решения задач государственного и муниципального управления.