Управління як соціальне явище

 Органи управління  можуть також розрізнятися залежно:  від характеру компетенції або  змісту функцій — на органи  загальної, галузевої і функціональної, міжгалузевої компетенції; від  сфери дії — на органи управління  економікою (народним господарством), соціально-культурним розвитком, у адміністративно-політичній сфері; від методів прийняття рішень — на колегіальні та єдиноначальні і т. ін.

 Отже, управлінські структури  складаються із структурних одиниць  апарату. Друга їх сторона має  охоплювати, як це випливає з  наведеного вище загальнопоширеного  тлумачення поняття «організація  системи», взаємовідносини (стосунки) керуючих суб'єктів.

 Адже в реальному житті складність структурної побудови апарату оцінюється переважно не за кількістю його складових частин, а за множинністю їх фактичних взаємозв'язків. Саме тому «стосунковий», так би мовити, аспект вважається, ще одним атрибутом змісту поняття управлінських структур.

 Дана позиція потребує  суттєвого уточнення з урахуванням  того, що реально існуючі між  структурними одиницями стосунки  характеризують не стільки власне організацію системи (яка покликана відображати та фіксувати структурну побудову апарату), скільки є результатом втілення структур у самому функціонуванні апарату. Тобто ці стосунки більше відносяться до характеристики його фактичної діяльності. Тому при визначенні «стосункового» аспекту управлінських структур принципово важливо уникнути підміни його ознаками якісно іншої — функціональної — характеристики апарату управління.

 Для цього слід виходити  з того, що при визначенні структури  апарату необхідно говорити не  просто про взаємозв'язки, взаємодії  елементів, а саме про спосіб цих взаємозв'язків і взаємодій. Стосовно апарату управління специфічний спосіб взаємозв'язків, взаємодій структурних одиниць виражається, як ми вважаємо, у нормативне встановлених моделях (або схемах) взаємовідносин цих одиниць. Саме нормативні моделі взаємовідносин (стосунків), а не взаємовідносини як такі, складають атрибутивну ознаку управлінських структур, що підлягають офіційній регламентації у відповідних правових актах.

 Отже, у структурах  фіксується взаємоположення органів,  міра та характер участі кожного з них у суспільному розподілі управлінської праці, завдяки чому забезпечується належна впорядкованість фактичної взаємодії структурних одиниць апарату. З огляду на це доцільно розуміти структуру апарату управління як фіксований розподіл праці (функцій і повноважень) між його ланками, хоч як тепер зрозуміло, це і не вичерпне визначення.

 Практична ж реалізація  зазначених нормативних моделей  відбувається у ході його функціонування, тобто через численні стосунки його структурних одиниць як між собою, так і з об'єктами зовнішнього суспільного середовища. Сукупність таких стосунків узагальнюється поняттям державно-управлінських відносин.

 Самі нормативні моделі  взаємовідносин в апараті управління  не однозначні за внутрішнім  змістом. Необхідно розрізняти  у змісті кожної моделі як мінімум такі групи нормативне фіксованих схем.

 Перша — схеми зв'язків  організаційного (лінійного чи  функціонального) підпорядкування структурних одиниць.

 Друга — схеми розподілу  між останніми цілей, завдань,  функцій і повноважень (в тому  числі обов'язків нести юридичну  відповідальність за результати  діяльності — ці обов'язки, на відміну від звичайних компетенційних, можна дещо умовно визначити як «реюрисдикційні»).

 Нарешті, третя —  схеми інформаційних зв'язків  між структурними одиницями, які притаманні управлінським процесам.

 Ключове місце у  змісті будь-якої нормативної моделі взаємовідносин належить, як свідчить досвід, схемам розподілу цілей, завдань, функцій і повноважень, оскільки відповідно до них, передусім, будуються фактичні стосунки структурних одиниць як по вертикалі, так і по горизонталі. Тому їх можна скорочено назвати як «схеми взаємодії» в апараті управління.

 Відносно самостійне  виділення схем взаємодії має  практичне значення для потреб  правового регулювання управлінських структур. Адже фіксація даних схем безпосередньо пов'язана із встановленням компетенції окремих органів управління. Таким шляхом держава здійснює розподіл праці між ними, визначаючи конкретну роль кожного органу та забезпечуючи узгодженість їх дій.

 Розуміння цього компетенційного  аспекту управлінських структур  дає змогу звернути належну  увагу на необхідність удосконалення  підготовки самих компетенційних актів. Зокрема, практика переконує в доцільності готувати всі правові регламенти, які регулюють структуру та діяльність кожного окремого органу, як єдиний регламентний «пакет». Його складовими мають стати: а) загальний статут органу; б) офіційна схема його організаційної структури; в) збільшена — до рівня структурних підрозділів органу — таблиця (матриця) розподілу в них цілей, завдань, функцій і повноважень (тобто мова йде про згадані вище схеми взаємодії).

 При наявності такого  компетенційно-структурного пакета, поліпшується оглядовість усіх  офіційно закріплених компетенційних  і структурних параметрів конкретних  органів, що допомагає вчасно  виявляти й усувати їхні відхилення  від реальних умов функціонування  та всілякі розбіжності, суперечності, інші недоліки.

 Це має суттєве значення, оскільки за загальним правилом  зазначені параметри регламентуються  у розрізнених локальних документах. Це — положення про органи (статути), їх структурні підрозділи, посади (посадові інструкції), а також такі юридичне значущі локальні акти, як штатні розклади, офіційно затверджені схеми організаційних структур, документообігу тощо. Природно, що вже при створенні, а тим більше з часом, вони певною мірою старіють і втрачають відповідність із дійсністю, а отже, своє регулююче значення.

 Через те в управлінській  практиці існує значне розходження  між формальним визнанням необхідності  й реальною цінністю, так би мовити, працездатністю правових регламентів. А це призводить, зрештою, до фактичного виправдання як низької якості таких регламентів, так і їх відсутності взагалі.

 Тому лише шляхом  удосконалення методів, форм та  процедур правової регламентації  управлінських структур можна  посилити її дійове значення  в організації управлінського  апарату і на тій підставі поступово змінювати фактичне ставлення до підготовки та використання локальних правових регламентів з боку кадрів, в першу чергу керівних, апарату управління в інтересах підвищення ефективності його діяльності.

3. Компетенція органів  виконавчої влади

Кожний орган виконавчої влади наділений державою відповідною  компетенцією, яка закріплена у правових актах Але система органів  державної влади закріпленою  у певному акті компетенцією як сукупністю компетенцій кожного окремого органу виконавчої влади, як відомо, формально  не наділена. Цей висновок має теоретичне і практичне значення особливо у нинішніх умовах державно-правового будівництва, проведення широкомасштабної адміністративної реформи.

 Поняття компетенції  системи органів виконавчої влади  здебільшого не вживається, тоді як поняття системи органів виконавчої влади є загальновживаним. Однак це не означає, що поняття компетенції системи органів виконавчої влади скоріше абстрактне, ніж реальне і формально закріплене у нормативно-правових актах.

Все ж, і як суто теоретичне поняття, і як сума компетенцій всіх органів (елементів), що складають систему  органів виконавчої влади, поняття  компетенції системи органів  виконавчої влади має право на існування в дослідженнях науковців і врахування його при виробленні рекомендацій для практики.

    Наукою адміністративного права така проблема для вивчення досі не ставилася. Зрозуміло, що її вирішення в науковому плані лежить здебільшого у площині теоретичних досліджень, але вихід у практичну площину є багатообіцяючим. Хоча органи виконавчої влади мають діяти на основі закону, проте питання їх компетенції часто-густо вирішуються без врахування наукових наробок.

 Компетенція органів  виконавчої влади має важливе  значення для побудови і функціонування  системи органів виконавчої влади.  Головним «будівничим» вищої  ланки системи органів виконавчої  влади в Україні згідно із  її Конституцією (п.15 статті 106) є  Президент України, який утворює,  реорганізує та ліквідовує за  поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

 Власне система органів  виконавчої влади складається,  так би мовити, з двох частин (елементів). Перший — це центральні  органи виконавчої влади, які  утворюються, реорганізовуються  та ліквідовуються Президентом України, тобто це більш мобільна частина елементів системи органів виконавчої влади. Другий — це органи, що здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі відповідно до статті 118 Конституції України — місцеві державні адміністрації, тобто більш стабільна частина елементів системи органів виконавчої влади, яка тісно пов'язана з адміністративно-територіальним устроєм України.

 З огляду на зміст Конституції України слід відзначити, що Президент України не є виключним «будівничим» системи органів виконавчої влади. Згідно з п.п. 12, 13 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади та територіальний устрій України. Тобто відповідну роль у створенні системи органів виконавчої влади відіграє законодавчий орган — Верховна Рада України.

 В період існування  радянської влади типовим було  поняття компетенції державного органу, яке включало, зрозуміло, і поняття компетенції органу державного управління — виконавчо-розпорядчого органу. В даний час, коли змінилось суспільне призначення — органів виконавчої влади, оскільки вони покликані в першу чергу забезпечувати реалізацію прав і свобод громадян, відстоювати інтереси особи, суспільства, а вже потім інтереси держави, проблему компетенції органів виконавчої влади слід розглядати під цим кутом зору.

 До визначення компетенції  органу виконавчої влади можна  залучити усталене в минулому  визначення компетенції державного  органу як сукупності його  прав і обов'язків (повноважень)  та підвідомчості (питання відання, тобто питання, які вирішує орган, коло діяльності) Але це визначення, на наш погляд, має бути доповнене положенням про покладену на орган виконавчої влади соціально-політичну відповідальність за результати своєї діяльності. Тобто відповідальність перед громадянським суспільством за стан справ у галузі чи галузях, які відносяться до відання органу виконавчої влади і власне за свою діяльність у цій сфері.

 Слід відзначити, що  адміністративна реформа має змінити стан справ у сфері соціально-політичної відповідальності органів виконавчої влади. Система органів виконавчої влади має створити оптимальні умови для реалізації прав і свобод громадян, надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських, послуг. Як визначається Концепцією адміністративної реформи в Україні надання управлінських послуг повинно бути спрямовано на задоволення потреб особи і суспільства, управлінські послуги повинні бути платними тільки у випадку, коли громадянин має вибір чи користуватися цією послугою, чи ні. Вони мають надаватися, насамперед, на низових рівнях структури виконавчої влади, що забезпечить їх наближення до споживачів.

 Вирішення питань компетенції  системи органів виконавчої влади  може дати певне прискорення  проведенню структурних змін  у системі виконавчої влади.  І ось чому.

 При створенні, наприклад,  центральних органів виконавчої  влади у нас має місце така, негативна практика, що положення  про них затверджуються різними органами державної влади: Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України. Така практика призводить до ситуації, що не враховуються численні деталі можливої компетенції відповідного органу. Аналіз усіх існуючих на цей час актів про компетенцію центральних органів виконавчої влади свідчить про те, що за браком даних про компетенцію системи органів виконавчої влади не закріплюються багато з напрямків державного впливу на відповідні суспільні відносини. Це неприпустимо в умовах, коли на перше місце ставлять інтереси особи і громадянина, адже така практика зменшує обсяг реалізації прав і свобод громадян.

 Якщо уявити обсяг  компетенції системи органів  виконавчої влади у вигляді  великого кола, то компетенція  окремих органів буде являти собою, менші кола, які включаються до першого. Навіть з цього, явного, так би мовити, схематичного розуміння компетенції системи органів виконавчої влади, стає зрозумілим, що за полем компетенції окремих органів виконавчої влади лишається чимало питань відання.

 Цей підхід з точки зору проекції функцій держави на компетенцію органів виконавчої влади дає можливість визначити обсяг компетенції системи органів виконавчої влади. І, зрозуміло, що визначивши, як у якісному так і кількісному розумінні компетенцію системи органів виконавчої влади, осягнувши її з позицій сприйняття функцій держави можна визначити поняття компетенції системи органів виконавчої влади.

 Єдина загальна компетенція  системи органів виконавчої влади  існує незалежно від того якою  конкретною компетенцією наділений певний орган державної виконавчої влади. При цьому ця єдина загальна компетенція системи органів виконавчої влади може мати як -потенціальний, так і реальний зміст. Що це означає?