Управління як соціальне явище

 

План 

 

Вступ

1. Апарат державного управління як система органів виконавчої влади

2. Організація апарату державного управління

3. Компетенція органів виконавчої влади

 Висновки 

 Література 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Вступ

 

   Державне управління як суспільне явище, його форми, методи, принципи, характер обумовлюються завжди і скрізь проблемами суспільного розвитку, що здійснюються в інтересах певних соціальних верств і груп. Дане явище пов'язане з системою суспільних відносин не тільки безпосередньо через реальні управлінські процеси, що відбуваються з приводу суспільного виробництва, але й опосередковано через свідомість, певні форми знань, різні управлінські доктрини, теорії й концепції. Отже, на формування управлінських відносин активно впливають не тільки матеріальні чинники, але й суспільна свідомість, передусім політико-правова та організаційно-управлінська. Причому характер, спрямованість і ступінь впливу на суспільні відносини з боку тих чи інших управлінських поглядів в кінцевому підсумку обумовлені суспільно-політичною природою самих соціальних сил. Саме вони й визначають межі поступовості існуючої в тому чи іншому суспільстві системи знань, серед них і управлінських.

    Нові завдання й функції держави перехідного періоду зумовлюють і новий зміст її управлінської діяльності, і отже, визначають форми, методи управління, систему та структуру органів державного управління. Раніше у наукових публікаціях домінуючою позицією були положення, за якими державне управління розглядалося як управління людьми. І для цього було досить підстав, оскільки державне управління як політична та владно-примусова діяльність, що одержала ці якості від держави — політичної організації, вважалося чисто політичною категорією, покликаною впливати лише на поведінку людей в потрібному для пануючого класу напрямі. Але тим самим затушовувались ознаки управління як специфічного виду суспільної діяльності.

1. Апарат державного управління як система органів виконавчої влади

    Головним суб'єктом  виконавчої влади, як вже зазначалося,  є апарат державного управління. Він є складною системою спеціальних органів — органів виконавчої влади (які називаються також органами державного управління), що перебувають між собою у різноманітних зв'язках та відносинах і виконують основні завдання і функції держави шляхом повсякденної й оперативної управлінської (владно-розпорядчої, або адміністративної) діяльності.

 В системі органів  виконавчої влади виділяються  структурні ланки трьох організаційно-правових  рівнів:

- вищий рівень — Кабінет Міністрів (у функціональній взаємодії з Президентом);

- центральний рівень — міністерства, державні комітети та інші підвідомчі Кабінету Міністрів органи виконавчої влади;

- місцевий, або територіальний  рівень, на якому діють:

- органи виконавчої влади  загальної компетенції — Рада  Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні. Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

- органи спеціальної  галузевої та функціональної  компетенції, котрі як безпосередньо  підпорядковані центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у так званому подвійному підпорядкуванні (тобто водночас і відповідному центральному і місцевому органу виконавчої влади).

 Іноді до «органів  державного управління» відносять  адміністрації державних підприємств, об'єднань, установ та інших організацій державної форми власності. Але треба зауважити, що таке визначення досить умовне. Ці керуючі суб'єкти мають значну специфіку, яка пов'язана лише з внутрішньою — в межах відповідної організації — спрямованістю їх функцій та повноважень. Саме з огляду на згадану специфіку стосовно цих керуючих суб'єктів, на відміну від всіх інших органів державного управління, не застосовується назва «органи виконавчої влади».

     Необхідно  розрізняти апарат державного  управління у зазначеному розумінні,  тобто як систему органів, і  апарат органів, який являє  собою підрозділи працівників, що організаційно забезпечують основну діяльність відповідних органів, не здійснюючи безпосередньо їх владні повноваження, компетенцію.

 До особового складу  апарату державного управління входять державні службовці, тобто працівники, які перебувають на державній службі та займають певні посади в органах виконавчої влади.

 Оскільки апарат державного  управління (надалі — апарат управління, управлінський апарат) завдяки його  об'єктивним властивостям є системним  утворенням, відноситься до класу  соціальних (суспільних) систем надзвичайно великої складності (так званих «надскладних» систем), для його характеристики доцільно використати певні пізнавальні засоби системного підходу. Адже, як відомо, науковий метод пізнання за своєю суттю і є сам предмет, розглянутий в його русі та розвитку, в усіх його зв'язках та відносинах, в його внутрішній суперечності та складності.

 Мова має йти насамперед  про структурний і функціональний  аспекти системного підходу, оскільки саме ці аспекти розкривають основні сторони побудови та функціонування (діяльності) будь-якої соціальної системи. Не менш важливе й те, що дані аспекти охоплюють найсуттєвіші сторони апарату управління, які потребують постійного аналізу та практичного удосконалення. Адже системний розгляд управлінських об'єктів завжди передбачає пошук і визначення можливостей та напрямків їх подальшого розвитку й оптимізації.

 Кожний із названих  аспектів виконує власну, чітко  визначену роль. Тому слід заперечити  проти абсолютизації уявлення, нібито  структурний і функціональний підходи до управління можуть бути ефективними лише у випадку, коли застосовуються у єдності в рамках системного підходу. Звичайно, структурний і функціональний аспекти тісно взаємопов'язані як один з одним, так і з іншими відносно самостійними аспектами та частинами системного підходу. Разом з тим не виключається і не зменшується доцільність і правомірність використання у конкретних пізнавальних ситуаціях якогось одного або деяких з усієї сукупності його аспектів.

    Природно, є пізнавальні завдання, які вимагають органічного поєднання структурного та функціонального підходів. Зокрема, дослідження співвідношення змісту діяльності та організаційних структур управлінського апарату виходить за власні пізнавальні можливості як структурного, так і функціонального аспектів системного підходу. Причому мається на увазі не просте їх «сумування». Необхідна своєрідна інтеграція пізнавальних засобів кожного з цих з метою переходу від окремого розгляду відповідних сторін апарату управління до розкриття об'єктивного механізму співвідношення між змістом його діяльності та його структурними формами, тобто закономірностей здійснення існуючих між цими сторонами численних взаємозв'язків, взаємозалежностей та взаємодій.

    Безпосереднім  результатом зазначеної інтеграції  можна вважати формування відносно  самостійного структурно-функціонального  (або точніше — структурно-діяльністного)  методу (підходу), пам'ятаючи при цьому, що терміном функціональний охоплюються усі елементи змісту управлінської діяльності, а не лише функції.

Структурно-функціональна  характеристика апарату управління із системних позицій розкриває  найбільш суттєві ознаки побудови та діяльності апарату, що необхідні для  забезпечення достатньої понятійно-термінологічної чіткості аналізу.

 Слід почати з найголовнішої  ознаки системного бачення управлінського  апарату, а саме — з багатозначності  системних оцінок

 Так, з одного боку, цей апарат входить як складова  частина у більш загальне системне утворення (так звану метасистему), яким в цілому виступає держава, точніше державний апарат (механізм). Причому апарат управління є його найбільш численною й розгалуженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні усіх основних завдань і функцій держави.

 З іншого боку, апарат управління включає в себе більш прості складові частини, які також є системами (у відношенні до апарату в цілому — підсистемами). Останні у свою чергу складаються з наступних систем, ще більш простих і т.ін.

 При цьому максимальну  межу членування системи характеризує  поняття елемент. Щодо апарату  управління у ролі елементу виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне завдяки тому апарат визначається саме як система відповідних державних органів.

 Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги. Кожний орган управління сам є системою і складається із власних елементів — структурних підрозділів та посад. Але це — елементи двох неоднакових рівнів: апарату в цілому (як системи органів) і окремого органу (як системи підрозділів і посад).

 Елементи слід відрізняти від частин системи, якими виступають певні сукупності елементів (або підсистеми), що є більш простими щодо апарату в цілому. Водночас елементи не ототожнюються з компонентами системи. У загальносоціологічному плані розрізняються компоненти людського, речового, процесуального та духовного порядків. Зрозуміло, в апараті управління як у соціальній системі головним компонентом завжди є люди, які займають певні посади та виконують відповідні повноваження.

 Ще одна об'єктивно  необхідна ознака системної оцінки  управлінського апарату пов'язана  із визначенням цілісності, як  необхідної якісної властивості  соціальних систем. Ця властивість апарату виникає не одразу, одномоментно, а поступово — від нижчого рівня до вищого — в ході його формування, функціонування та розвитку. Як якісна ознака апарату, цілісність може характеризувати певний рівень його розвитку як системного утворення.

 Але якщо у сфері  методології системного підходу поняття цілісності набуло певного значення, то поза цією сферою воно не має належної змістовної визначеності. У широкому науковому обігу термін цілісний найчастіше використовується у двох значеннях: як єдиний, що підкреслює внутрішню неподільність частин об'єкту, та як комплексний, що відображає повноту охоплення сторін, аспектів об'єкта.

 У наукових джерелах  при розгляді апарату як системи  органів ознака цілісності, як  загальне правило, окремо не  виділяється. Коли ж робиться  спроба спеціально розкрити цю  якість, то враховується досягнутий  рівень загальнонаукової методології. Наприклад, пропонувалося розуміти цілісність системи органів управління як зв'язаність їх між собою та єдиним організаційним центром. Така спрощена трактовка навряд чи відповідає пізнавальним інтересам та потребам практики.

 Виходячи з цього,  необхідно значно поглибити змістовну  характеристику цілісності у  розумінні одержання в управлінському  апараті додаткового інтегративного  ефекту взаємодії усіх його  елементів. А це можливе лише  при оцінці результатів діяльності  апарату з точки зору ефективного  забезпечення ним загальних потреб  оточуючого суспільного середовища  — економічного, політичного, соціального, духовного тощо. Орієнтація ж на внутрішні потреби апарату має лише допоміжне значення, оскільки впливає на стан його самоорганізації, саморегулювання і самовдосконалення.

 Тим самим системне  бачення апарату управління спрямоване  на виявлення, зокрема, ознак  його цілісності. Це допомагає  позбавитись абсолютизації внутрішніх  закономірностей його функціонування  та розвитку, перебільшення суб'єктивних  інтересів та намагань кадрового  складу апарату, підкоряючи такі намагання головному критерію — реальній ефективності його впливу на основні сфери суспільного середовища, а в кінцевому підсумку — на стан розвитку суспільства і держави.

 

2. Організація апарату  державного управління

 

Переходячи до структурної  характеристики управлінського апарату, доцільно спиратися на загальнопоширене тлумачення організації системи як її внутрішньої структурної побудови, що складається з елементів та взаємозв'язків між цими елементами.

 Між тим у науковій  літературі часто-густо не враховується відмінність понять структури апарату (суб'єктів) управління і структури управління (системи управління). Необхідність розмежування цих понять випливає із нетотожності самих явищ, що структуруються.

 Наприклад, поняття  структури управління звичайно  застосовується як до керуючої, так і до керованої підсистем (тобто до суб'єктів й об'єктів управління). Насправді ж перше поняття вужче за обсягом, оскільки охоплює побудову лише керуючих суб'єктів, яка об'єднує багато конкретних, локальних організаційних структур (або інакше — структурних форм).

 Незважаючи на це, часто  поширеним терміном «організаційні  структури управління» визначаються  саме структури управлінського  апарату. Тому для більшої чіткості  їх відображення доцільно використовувати поняття «управлінські (або керуючі) структури».

 Причому бажано, щоб  це поняття мало єдиний зміст стосовно:

 а) самостійних органів  управління;

 б) структурних підрозділів органів, які складаються із окремих посад — універсальних первинних одиниць апарату;

 в) сукупностей (підсистем) органів (системи міністерств чи держкомітетів).

 Усі перелічені суб'єкти  управління здійснюють конкретні  управлінські функції відповідно  до суспільного розподілу праці  в апараті. Збірне визначення  цих суб'єктів можливо за допомогою  терміну «структурні одиниці»  управлінського апарату. Серед  них базовою (на відміну від первинної посади) структурною одиницею є органи управління як елементи системи

 Вище були вказані  основні види органів управління  з точки зору структурної ієрархії  апарату. Приналежність органів  до певного структурного рівня фіксується терміном «організаційно-правовий рівень» апарату.