Сущность, место и роль лоббирования в политической деятельности

Достоинства и недостатки лоббизма 

Как  любое социальное явление, лоббизм  нельзя охарактеризовать однозначно положительно либо отрицательно. Суммируя мнения специалистов,  характеризующих его с разных сторон,  можно составить перечень как его достоинств, так и недостатков, пороков. Не все в этом перечне бесспорно, однако в совокупности он дает наиболее развернутое представление о феномене лоббизма.

«Плюсы» лоббизма.

Во-первых, влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах.

Во-вторых, лоббизм выступает как инструмент самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации — своего рода соперник бюрократии. Учитывая, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев, этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.

В-третьих, лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. К примеру, «при детальном изучении власти в американском обществе в центре внимания, как правило, оказывается не большинство, а меньшинство - лобби, группы давления, группы, представляющие региональные интересы, руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссий проводящих парламентские расследования».⁶

В-четвертых, лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур — ассоциаций, общественных организаций, слоев и т.п. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.

В-пятых, это средство применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, на побуждение к конкретным действиям. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений в сфере политики.

В-шестых, он позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на определенные «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который выносится на парламентское слушание, «информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне (и на других уровнях)».⁷ Поэтому они больше походят на «торговцев» информацией. Через лоббирование придается интересам различных групп и слоев острая злободневность, актуальность, социальная значимость, убеждаются властные структуры в приоритетном, оперативном и более полном их удовлетворении. Лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.

В-седьмых, лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому «взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов - на пользу делу,  и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни».⁸

В-восьмых, лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромисса, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы своих «хозяев» (государственных, корпоративных, частных и т.п.), как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил, нахождению точек соприкосновения и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь в конце концов стержень лоббизма - взаимовыгодное сотрудничество.

«Минусы»  лоббизма

Во-первых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам отечественным, т.е. реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.

Во-вторых, лоббизм нередко выступает проводником неправового воздействия (давления) на государственные органы. Здесь уже надо говорить о его преступных видах (взяточничестве, коррупции и т.п.), которые «подтачивают» фундамент власти.

В-третьих, лоббизм может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения «специальных интересов».

В-четвертых, лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.

В-пятых, лоббистские мероприятия выступают в определенных условиях и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (главным образом ввиду финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, содействовать росту напряженности.

В-шестых, лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствуя осуществлению интересов чиновничьих.

В-седьмых, это средство иногда существенно мешает стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлено, например, на постоянное перераспределение бюджета («перетягивание одеяла на себя»), на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.п.

В-восьмых, лоббизм может использоваться и в более «прозаичных» целях - как инструмент обогащения отдельных слоев, элит. Поэтому не случайно одно из следующих определений лоббизма: «Лоббизм как таковой - это существование мощных групп людей у власти, предпринимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу».⁹

Таким образом, лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблен либо на благо всего общества (в  конечном счете, разумеется), либо в  узкопартийных, узкогрупповых и других «узких» интересах. Все зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от обстоятельств, которые могут «наделить» лоббизм как плюсами, так и минусами.

Для проявления им своих позитивных качеств необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т. д. В условиях же экономического, политического и духовного кризиса, переходных периодов, непредсказуемости, лоббизм  настолько выходит из цивилизованных границ, что его плюсы практически незаметны. Что и демонстрирует социальная практика в России на протяжении уже многих лет. Еще в 1994 г. «Известия» констатировали: «Сегодня лоббизм  пронизывает все структуры власти сверху донизу. Никем и ничем не контролируемый, наглый и дикий, он стал в России реальной властью».¹⁰ 
 

Объекты и  субъекты лоббирования 

Общим объектом лоббирования является система органов государственной власти, на которые направлено воздействие различных корпоративных групп с целью принятия политических решений. Непосредственный же объект лоббистской деятельности (должностные лица и сотрудники государственных органов, от которых зависит принятие решений) варьируется в зависимости от необходимости решения конкретных задач на различных этапах «проталкивания» лоббистской инициативы.

Целью лоббистской деятельности является ее планируемый результат, т.е. тот вариант решения вопроса, на достижение которого направлены усилия лоббиста. Цель лоббистской деятельности может иметь свое конкретно-материальное воплощение и выражаться в предоставлении заинтересованному лицу соответствующих материальных благ (кредитов, субсидий, льгот по налогообложению). В то же время целью лоббистской деятельности зачастую выступают и вопросы нематериального характера: кадровые назначения на ответственные государственные посты, принятие нормативных актов, регулирующих разграничение полномочий между различными ведомствами, и т.д.

Субъектом лоббистской деятельности, т.е. лоббистом, выступает человек либо организация, отстаивающие экономические, национальные, экологические, религиозные, профессиональные и иные интересы в органах государственной власти. Широко распространена и организация процедуры лоббирования в пользу третьих лиц, при которой лоббистом выступает не заинтересованная структура, а посредник, представляющий ее интересы в органах государственной власти. В качестве такого может выступать как штатный сотрудник корпорации, фирмы, служебные обязанности которого заключаются в воздействии на представителей властных структур, так и независимые лоббистские конторы, осуществляющие лоббистскую деятельность от имени и в интересах своих клиентов.

Лоббистские структуры и группы давления могут иметь различные организационно-правовые формы. Это ассоциация межрегионального сотрудничества, общественные объединения предпринимателей, консультационные органы при структурах государственной власти, финансово-промышленные группы, объединения и концерны.

В вопросах классификации субъектов лоббистской деятельности отсутствует единство. Наиболее распространенными являются структурный, структурно-функциональный, институционально-функциональный подход.

Структурный подход предусматривает выделение субъектов лоббирования в зависимости от представляемых ими организаций (общественный, профсоюзный, региональный, ведомственный, иностранный лоббизм).¹¹

Институционально-функциональный подход учитывает как особенности состава «групп интересов», так и функциональный характер деятельности, специфику их связи с государственными органами. В соответствии с этим подходом выделяются четыре основные группы лоббистов: политизированные (добивающиеся политического влияния путем участия в выборах и прямо вовлеченные в политическую борьбу), социальные, экономические, региональные.

Согласно  структурно-функциональной классификации, группы, организации, являющиеся потенциальными субъектами лоббистской деятельности, условно подразделяются на: а) клиентелы, т.е. конгломераты различного рода предпринимательских структур, группирующихся вокруг государственных должностных лиц или политических деятелей; б) общероссийские, международные и региональные объединения предпринимателей функционально-отраслевого типа; в) лоббистские структуры и фирмы, создаваемые с целью обеспечения смычки предпринимательских структур с государственными органами; г) финансово-промышленные группы (ФПГ), финансовые объединения и компании, крупнейшие концерны и корпорации, способные аккумулировать финансовые и иные средства для инвестиций в политическую сферу.¹²

Помимо  этих групп можно обозначить и  такую специфическую форму, как  политические партии, отстаивающие корпоративные интересы.

Еще одной  специфической разновидностью лоббистов  являются так называемые агенты влияния, т.е. должностные лица в системе органов государственной власти, действующие в интересах различных корпораций. В отличие от других категорий лоббистов агенты влияния влияют на принятие управленческих решений, находясь непосредственно в системе органов государственной власти, а их потенциал оценивается не только по деловым качествам, но и по занимаемой должности, дающей возможность воздействовать на власть с использованием административных ресурсов.¹³

На несколько  ином подходе основаны исследования влияния  отечественных лоббистов, проводимые Агентством экономических новостей (совместно с «Независимой газетой»).  В них лоббисты делятся на три категории: «первые лица» коммерческих, государственных и политических структур; региональные лидеры; «лоббисты-профессионалы». В последнюю категорию входят известные предприниматели и политические деятели, которые, обладая большими связями, умело используют их для лоббирования интересов близких к ним структур, а также руководители крупных общественных объединений, работа которых по определению направлена на лоббирование интересов определенных структур или слоев общества.¹⁴