Сущность и типы муниципального бюджета

     Поскольку единственным источником информации о  будущем бюджете для местных властей обычно является бюджет предыдущего года, а прироста расходной части бюджета добивалось каждое подразделение, то основой определения того, какие расходные статьи следует урезать, а какие оставить на прежнем уровне, стали бюджетные слушания.

     Увеличение  бюджетных статей не обосновывается тем, что тот или иной департамент повысит качество своей работы вследствие дополнительных бюджетных вливаний или ухудшит его вследствие урезания бюджета. Фактически любое подразделение всегда может предоставить убедительные доводы в пользу своих требований повысить бюджет в интересах повышения качества работы. Однако разные департаменты обладают разным влиянием. Решающими критериями увеличения статей становятся авторитет и влияние главы соответствующей муниципальной службы, способность организовать поддержку своих требований или тот факт, что представительные органы местного самоуправления могут завоевать симпатии или антипатии избирателей, удовлетворяя или отвергая определенное требование.

     2.2. Исполнительный бюджет

     Вследствие ограниченности линейно-объектного подхода, приводящего к увеличению расходной части бюджета, в 30-х годах этого  столетия был выработан новый управленческий подход к составлению бюджетов.

     В соответствии с данным подходом распределение  затрат идет по видам деятельности, а не по статьям расходов. На основе новой концепции стал применяться операционный анализ — метод, позволяющий сопоставлять элементы цепочки «затраты — процессы предоставления услуг — результаты» с последующей оценкой результата, который оценивается в соответствующих единицах измерения деятельности. Такой бюджет требует больше информации о том, какие используются рабочие процессы, какого качества услуги могут быть обеспечены и по какой стоимости⁷.

     Этот  подход получил существенные преимущества перед концепцией линейно-объектного бюджета. Ориентируясь на конкретные задачи управления, исполнительный бюджет помогает органам власти в оценке эффективности работы организаций, переводя категории бюджета в функциональные термины и термины увеличения эффективности исполнения предписанных видов деятельности. На основе измерения затрат рабочего времени, финансовых ресурсов и отношения количества работающих к объему деятельности устанавливаются соответствующие стандарты. 
 
 
 
 
 
 

     Таблица. 2

     Пример исполнительного бюджета 

     Оптимальный уровень обслуживания:

     Мойка светофоров — два раза в год

     Замена  ламп — один раз в год

     Окраска столбов — один раз в два  года

     Ремонт  электропроводки — один раз в  два года

     Число обслуживаемых светофоров: 2000 шт.

     Мойка светофоров 2000 х 2 х 5 = 20 000 руб.

     Замена  ламп 2000 х 1 х 20 = 40 000 руб.

     Окраска столбов 2000 х 0,5 х 23 = 23 000 руб.

     Ремонт  электропроводки 2000 х 0,3 х 38 = 22 800 руб.

     Общие бюджетные расходы: 105 800 руб.

     Однако  опыт использования исполнительных бюджетов показал ряд недостатков в их применении. Многие бюджетные оценки оказались менее точными, чем оценки, связанные с линейно-объектными бюджетами. Для руководства неясны основания предпочтения какого-либо одного вида расходов другому. Не предусматриваются альтернативы, на базе которых можно было бы сделать лучший выбор. Другой сложностью для работников финансовых служб является оценка качества работы. Точному измерению результатов деятельности препятствуют трудности, присущие исполнительному бюджету. Рассчитать объемы государственных закупок и расходы на содержание государственного аппарата довольно легко. Однако объективно и точно измерить результаты работы государственных служб очень сложно. Детализация и категоризация работ с целью выявления единиц их измерения часто затруднительны. Сбор соответствующих данных обычно производится неаккуратно, поэтому данные оказываются ненадежными. Кроме того, система исполнительных бюджетов не ориентирована на решение долгосрочных проблем⁸.

     2.3. Программный бюджет

     Бюджеты, создаваемые под определенные программы  и проекты, получили название программных бюджетов. Поскольку программа может охватывать несколько исполнительных организационных уровней, то и программный бюджет должен быть более широким и интегрированным, чем исполнительный. Программные затраты являются обобщенными суммарными затратами, которые получаются путем агрегирования затрат различных подразделений организации. Подробная детализация расходов подразделений организации для программного бюджета необязательна, поскольку он не всегда базируется на деятельности только этих подразделений, а также потому, что организация может быть занята одновременно в нескольких программах, внутри которых ответственность за деятельность несут конкретные подразделения. Поэтому программный бюджет лучше отвечает организационным потребностям органов управления более высокого уровня, в то время как исполнительный бюджет лучше приспособлен для задач более низкого уровня управления.

     Программный бюджет обычно нацелен на длительную перспективу и является долгосрочным. Если исполнительный бюджет основывается на опыте прошлой работы, программный бюджет строится на основе оценки того, каких результатов деятельности следует ожидать в будущем. С этой точки зрения программный бюджет лучше приспособлен для формирования долгосрочного государственной социально-экономической политики.

     Программный бюджет больше подходит целям всеобъемлющего бюджетного планирования, включая предоставление информации центральному бюджетному органу, главе исполнительной власти и законодательным органам. Исполнительный бюджет также должен содержать информацию, необходимую для анализа, но, кроме этого, должен быть достаточно подробным, чтобы удовлетворять потребности низовых уровней управления.

     Программный бюджет организовывает бюджетные расходы  по программам или функциональным областям, чтобы обеспечить достижение поставленных целей. Ключевыми элементами этого процесса являются долгосрочное планирование, постановка целей, разработка программы, анализ деятельности. Однако следует учитывать, что ошибки, допущенные в постановке целей и разработке программ, могут болезненно отразиться на эффективности деятельности муниципальных органов власти в целом.

     Разработка программного бюджета состоит из четырех важнейших этапов⁹:

     1. Постановка целей, выбор методов,  последовательности шагов и времени достижения целей.

     2. Расчет затрат для реализации  каждого необходимого шага.

     3. Разработка полной программы  работ, необходимых для достижения целей.

     4. Определение критериев оценки  того, насколько успешно достигнуты  поставленные цели.

     Программный бюджет позволяет увеличить степень  рациональности принимаемых решений. Подход требует рассмотрения последствий реализации программ и результатов предпринимаемых действий. Кроме того, подчеркивается роль планирования для принятия бюджетных решений. Однако постановка целей оказывается затрудненной в силу сложности проблем и различного их видения разными участниками процесса целеполагания. Разработка и использование программного бюджета может потребовать существенных преобразований, которые способны оказать влияние на многие другие тесно связанные с бюджетом области.

     На  практике реальные события в экономической, социальной и политической сферах часто существенно отличаются от предполагавшихся, что подрывает надежность проводившихся при составлении долгосрочного бюджета плановых расчетов. Плановые расчеты часто оказываются завышенными и нереалистичными для исполнения. Анализ соотношения затрат и результатов далеко не всегда учитывает косвенные последствия или побочные эффекты предпринимаемых или предполагаемых действий. Объективный анализ результатов может оказаться невозможным.

     Характер  процедур разработки программного бюджета  тяготеет к централизации процесса принятия решений. Ответственность за принятые решения и выбранную политику ложится на центральные органы, что приводит к улучшению координации деятельности, но за счет утраты инициативы на более низких уровнях Принятия решений. Подобный бюджет требует постоянной централизованной координации и четкого взаимодействия исполнителей. Специалисты отмечают, что данный подход разрушает имеющиеся коммуникационные каналы между административными единицами. Поскольку схемы организационных связей, необходимых для выполнения каждой подпрограммы, будут для каждого конкретного случая различными, ни одного устойчивого канала связи взамен имеющихся не создается. Ориентация на анализ альтернатив приводит в состояние постоянной неопределенности всех заинтересованных лиц вместо стабильности прежних бюджетных систем.

     В целом программный бюджет имеют  ограниченную сферу применения и  не может заменить сложившуюся систему  линейно-объектных бюджетов. Использование  программного бюджета может быть полезным при централизованном внедрении определенной системы мер, которая не может быть эффективно и оперативно реализована соответствующими службами в рамках текущего планирования и бюджетирования.

     Таблица 3.Пример программного бюджета

     Бюджет  программы профилактики дорожно-транспортных происшествий.

     Цели  программы:

     — Улучшение дорожной инфраструктуры.

• Усиление контроля за нарушителями дорожного движения.