Структура державного управління

Органи державної  влади, що характеризуються однаковим  організаційно-правовим статусом і однорідністю здійснюваних управлінських функцій позначають поняттям ланка державно-управ- 
лінської системи (міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо).

Системним елементом  організаційної структури виступає орган державної влади, пов’язаний з формуванням і реалізацією державно-управлінських впливів. Він є одиничною структурою влади, формально створеною державою для здійснення закріплених за нею її цілей і функцій. У державі, в якій встановлено конституційний поділ влади по горизонталі й вертикалі, організаційна структура державного управління набирає певної конфігурації.

Наступним елементом, що формує організаційну структуру  є організаційні зв’язки між суб’єктами управління. Можна виділити три види зв’язків в організаційній структурі державного управління:

• субординаційні (упорядкування зверху вниз, від керуючого до керованого);
• реординаційні (знизу вверх, від керованого до керуючого);
• координаційні (упорядкування на одному рівні, між двома і більше суб’єктами, що не виключає того, що в загальному вони можуть знаходитись на різних рівнях в ієрархічно організованій системі управління).

Субординаційні зв’язки в організаційній структурі державного управління можуть передбачати:

• виключну компетенцію вищого за організаційно-правовим статусом органу щодо органу, нижчого за статусом;
• безпосереднє і пряме лінійне підпорядкування;
• функціональне або методичне підпорядкування;
• право затвердження проекту рішення;
• підконтрольність;
• підзвітність.

Реординаційні зв’язки передбачають:

• певну самостійність нижчого за організаційно-правовим статусом органу (з певного кола питань орган приймає рішення без їх попереднього узгодження з вищим за організаційно-правовим статусом органом, а останній вправі скасовувати чи призупиняти ці рішення);
• право законодавчої, а також нормотворчої ініціативи;
• право планово-бюджетної ініціативи;
• право структурно-штатної ініціативи;
• право представлення для призначення на посаду;
• право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом брати участь у підготовці рішень органу вищого за статусом;                              
• право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом на консультативне погодження з ним підготовленого вищим органом проекту рішення;
• право й обов’язок не виконувати незаконний, особливо 
  злочинний наказ.

Координаційні зв’язки базуються на взаємній зацікавленості різних органів державної влади (та органів місцевого самоврядування) в узгодженні своїх управлінських впливів або на один і той же об’єкт, або на різні об’єкти і можуть передбачати:

• створення й функціонування спеціальних координаційних органів управління;
• проведення координаційних нарад;
• регулярний обмін інформацією, насамперед плановою й 
  обліковою;
• прийняття одночасних спільних рішень.

Порядок відповідальності органів, які мають між собою координаційні зв’язки (або взагалі елементів механізму держави та елементів державного апарату), може бути передбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусом органів, так і спільним рішенням.

Визначальним фактором побудови організаційної структури державного управління виступає державний устрій.

Форма державного устрою — це спосіб територіально-політичної організації держави. Основними формами державного устрою є унітарна і федеративна держава. Існує ще м одель конфедерації.

Унітарна  держава — єдина централізована держава, не розділена на самоврядні одиниці. Як форма державного устрою вона характеризується такими ознаками.

1. Єдина територія (існує адміністративний поділ, але адміністративні одиниці не мають політичної самостійності, хоча деяким може бути наданий статус автономії (самоврядування) — національної, територіальної, культурної).

2. Єдина конституція, що діє на всій території країни без 
будь-яких обмежень.

3. Єдина система вищих органів державної влади — глава 
держави, парламент, уряд, судові органи, юрисдикція яких 
поширюється на всю територію країни.

4. Єдина система права і судова система (у тому чис- 
лі — єдине громадянство).

5. Єдиний державний бюджет, фінансова, податкова та 
інші системи.

Унітарність передбачає централізацію всієї організаційної структури державного управління, прямий або непрямий контроль над місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування. При цьому централізм виявляється в різній мірі та в різних формах, аж до призначення центральними органами своїх представників для управління адміністративно-територіальними одиницями замість виборчих органів влади. Водночас у більшості сучасних демократичних держав є виборні органи місцевого самоврядування, яким держава делегує виконання частини своїх функцій: збір місцевих податків, благоустрій, будівництво, освіту, охорону здоров’я тощо.

Федеративна держава  — союзна держава, яка складається  з відносно самостійних з політичного  та юридичного поглядів державних утворень як членів федерації.

Федеративна держава  характеризується такими ознаками:

1. Має федеративно-територіальний поділ (територія 
складається з територій членів федерації; суб’єкти федерації можуть мати свій адміністративно-територіальний поділ).

2. Суб’єкти федерації володіють відносною юридичною, 
політичною» економічною самостійністю.

3. Суб’єкти федерації не володіють суверенітетом у повному обсязі і як правило, не мають права на односторонній вихід із федерації.

4. Суб’єкти федерації можуть мати власні конституції, положення яких не суперечать конституції федерації.

5. Суб’єкти федерації мають своє законодавство, мають 
право видавати законодавчі та інші нормативні акти (вони мають юридичну силу на території цього суб’єкта федерації, на відміну від федеральних законодавчих актів, що мають юридичну силу на території всієї федерації).

6. Суб’єкти федерації мають свої системи органів зако- 
нодавчої, виконавчої та судової влади (щодо федеральних систем вони є відповідними підсистемами; порядок їх організації, процедури й межі юрисдикції визначаються федеральною конституцією).

У федеративній державі передбачається розмежування компетенції між федеральними органами влади й органами влади суб’єктів федерації і висока самостійність останніх у побудові організаційних структур.

Зазвичай конституція  федерації встановлює перелік повноважень, які належать до відання федерації, Усі інщі питання належать до відання її суб’єктів. У федеративній конституції може встановлюватись також перелік питань спільного відання. Обсяг прав і повноважень суб’єктів федерації залежить від історичних традицій, рівня розвитку та інших факторів. Рівність суб’єктів федерації є обов’язковою умовою федерації.

Конфедерація  — союз держав, кожний член якого зберігає незалежність, має власні органи державної влади та управління, але водночас створює спеціальні органи для координації діяльності в певних, чітко визначених сферах (насамперед військовій, рідше зовнішньополітичній, економічній та інших сферах).

Часом термін конфедерація помилково використовується замість  федерація. Конфедерація це країна або  утворення схоже у своїй пірамідальній структурі на федерацію але з не таким могутнім центральним урядом. Конфедерація може складатися з країн-членів, що тимчасово делегують свій суверенітет, які у своїх повноваженнях можуть вважатися цілком суверенними і залишають право на вихід. Хоча конфедерація це «вільне подружжя» але, дійсно, різниця з федерацією не є виразною.

У конфедерації, як правило, немає власної території. Її територія  складається з територій її суб'єктів, що зазвичай сусідять один з одним. Конфедерація не має незалежної податкової системи: усі податки і збори на її потреби поступають по так званій одноканальній системі від суб'єктів конфедеративного союзу. Відповідно класична конфедерація є досить "рихлим" політичним утворенням, позбавленим суверенітету, тоді як держави- суб'єкти конфедерації в повному об'ємі зберігають свої суверенні права, включаючи власне громадянство, грошову систему, законодавство, право на нулліфіикацию актів конфедеральных органів на своїй території, право вільного виходу з конфедерації (сецесія). Органи конфедерації не мають в розпорядженні необхідних матеріальних ресурсів (власні збройні сили, конфедеральні податки), щоб змушувати до виконання своїх рішень.

Модель конфедерації була розроблена в науці на прикладі США 1780-х років, Швейцарії ( до средини XIX ст.) і Германського Союзу(1815-1866), які потім перетворилися на федерації. В той же час відомі випадки перетворення федерацій в конфедеративні утворення (наприклад, утворення Співдружності Незалежних Держав на території колишнього СРСР). Таким чином, конфедерація служить перехідною формою складного державного устрою на шляху до тіснішого і згуртованішого союзу або навпаки.

США спершу булі засновані, як конфедерація підписавши Акт Конфедерації але пізніше перетворилися на федерацію, ратифікувавши сучасну  Конституцію США у 1789 році. Громадянська війна в Америці може розглядатися, як війна між прихильниками федерального і конфедеративного єства цієї держави.

Європейський Союз не можна віднести до конфедерації, оскільки це насамперед економічний союз, який складається з ряду країн, які зберігають свій суверенітет.

Фактичною конфедерацією  є Союз Боснія і Герцеговина, хоча за законодавством цей союз - федерація, її суб'єкти не мають права сецесії

Кожна держава має  стою історію становлення й розвитку, в якій міграція населення, міжосібні обміни, етнічні процеси та інші явища сформували її сучасний національний склад, У цьому зв’язку забезпечення гармонійного й стабільного розвитку суспільства зумовлює необхідність враховувати національні компоненти при побудові організаційної струк- 
тури державного управління.

Основи побудови організаційної структури державного управління

Організаційна структура  – один з основних елементів управління організацією. Вона характеризується розподілом цілей і завдань управління між підрозділами і службовцями організацій.

Організаційна структура  управління – це форма організації  системи управління, що визначає сукупність стійких зв'язків системи, забезпечує її цілісність і тотожність самій  собі, тобто збереження основних властивостей за різних внутрішніх і зовнішніх зв'язків; спосіб організації і взаємодії елементів системи і зв'язків між ними, є певною характеристикою процесів, які відбуваються між елементами системи.

Основні вимоги до організаційної структури управління: мінімальна кількість управлінських зв'язків та усунення елементів дублювання, оперативність і гнучкість у роботі.

Важливого значення в  умовах реформування набуває сутність організаційної структури державного управління.

Організаційна структура  державного управління є державно-управлінською категорією, що характеризує відносини сукупності ланок апарату державного управління та організаційних зв'язків між ними, що виражають взаємодію і координацію елементів всередині системи.

Структура відображає склад  елементів, внутрішню форму організації системи, її статику, в той час як організаційні відносини забезпечують ефективність структурних зв'язків. Взаємозв'язок та субординація елементів структури за необхідністю динамічні, оскільки мають іти вслід за рухом об'єкта управління, що змінюється.

Побудова організаційної структури державного управління, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні  та горизонтальні зв'язки, форма  зв'язків формуються під впливом  як зовнішніх, так і внутрішніх об'єктивних та суб'єктивних умов і факторів, а саме:

• конституційно визначеної форми держави;

• конституційно визначених функцій держави, а також цілей  і функцій державного управління;

• демократизму і стилю  державного управління;

• державної політики;

• стану і розміщення об'єктів управління;

• компетентності управлінських кадрів;

• інформаційного забезпечення державного управління.

Побудова організаційної структури здійснюється шляхом організаційного  проектування, основою якого виступає стратегічний план, спрямований на досягнення цілей організації та реалізацію її місії. Організаційне проектування здійснюється зверху вниз і охоплює наступні етапи:

– визначення вертикальних рівнів управління;

– виконання горизонтального  поділу організації, тобто закріплення  видів діяльності за лінійними та штабними (функціональними) підрозділами;

– встановлення зв'язків  між різними підрозділами;

– визначення повноважень  і відповідальності посад;

– визначення посадових  обов'язків, закріплення їх за конкретними  посадовими особами (за допомогою формування посадових інструкцій).

В ієрархічній побудові організації ті рівні управління, які відображають її виробничо-господарську структуру, утворюють лінійну організаційну  структуру управління.

Необхідність збору, переробки  та використання інформації, встановлення зв'язків, забезпечення виробничо-господарської діяльності зумовили появу у системі управління функціональних служб (штабів), які формують функціональну організаційну структуру управління.

Сукупність лінійних і функціональних органів утворює  організаційну структуру управління. Таким чином, організаційні структури управління поділяють на: лінійні, функціональні та комбіновані.

Результатом комбінування лінійних і функціональних структур з іншими критеріями цільового призначення  організацій стала поява і  використання в практиці управління організаціями структур наступного переліку: продуктові, споживчі, територіальні, раціональної бюрократії, дивізійні, лінійно-штабні, лінійно-функціональні, бюрократичні, проектні, матричні, програмно-цільові, конгломератні та ін.