Рассмотрение приоритетного национального проекта «Здоровье», его финансирование, реализация на территории России в целом и в Ярославской

Председателем Совета является Президент  Российской Федерации.

7. Совет в соответствии с возложенными  на него основными задачами  создает из числа членов Совета, а также из числа представителей  органов и организаций, не входящих  в состав Совета, межведомственные рабочие группы.

Руководители межведомственных рабочих  групп и их состав определяются председателем  Совета.

При Совете создается экспертный совет, состав которого утверждается первым заместителем председателя Совета.

8. Для решения текущих вопросов деятельности Совета формируется президиум Совета в составе первого заместителя председателя Совета, заместителей председателя Совета, секретаря Совета и членов Совета - руководителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, помощников Президента Российской Федерации, соответствующих федеральных министров и начальников управлений Президента Российской Федерации.

Состав президиума Совета утверждается Президентом Российской Федерации.

Первый заместитель председателя Совета является председателем президиума Совета.

9. Президиум Совета:

- предлагает вопросы для обсуждения на заседаниях Совета;

создает в соответствии с возложенными на Совет основными задачами для  проведения аналитических и экспертных работ постоянные и временные  рабочие группы (комиссии) из числа как своих членов, так и представителей органов и организаций, не входящих в состав Совета, определяет направления деятельности указанных рабочих групп (комиссий), а также утверждает их руководителей;

- решает организационные и иные вопросы, связанные с привлечением для осуществления информационно-аналитических и экспертных работ научных и иных организаций, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

рассматривает вопросы, связанные  с реализацией решений Совета, в том числе вопросы деятельности межведомственных рабочих групп.

Решения президиума Совета оформляются  протоколом, который подписывает  член президиума Совета, председательствующий на заседании президиума Совета.

10. Подготовку и организацию  заседаний Совета, президиума  Совета, а также решение текущих вопросов деятельности Совета осуществляет секретарь Совета.

11. Заседания Совета проводятся  не реже одного раза в шесть  месяцев. В случае необходимости  могут проводиться внеочередные  заседания Совета.

Заседание Совета ведет председатель Совета либо по его поручению первый заместитель председателя Совета, или один из заместителей председателя Совета, или один из членов Совета.

Заседание Совета считается правомочным, если на нем присутствует не менее  половины членов Совета. Решения Совета принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов Совета и оформляются протоколом, который подписывает председатель Совета либо лицо, председательствующее на заседании Совета.

Для реализации решений Совета могут  издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента Российской Федерации.

Особое мнение членов Совета, голосовавших против принятого решения, излагается в письменном виде и приобщается  к решению Совета.

12. Контроль за исполнением решений  Совета и решений президиума Совета осуществляют первый заместитель председателя Совета и заместители председателя Совета.

13. Решения Совета направляются  Президенту Российской Федерации,  в Правительство Российской Федерации,  Совет Федерации Федерального  Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

14. Организационно-техническое обеспечение  деятельности Совета осуществляет  Администрация Президента Российской  Федерации.

 

 

 

2. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИОРИТЕТНОГО НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА

«ЗДОРОВЬЕ»

2.1. ЗАДАЧИ И ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОЕКТА

Приоритетный национальный проект "Здоровье" (далее - Национальный проект), реализуемый с 2006 г., несомненно, стал крупной вехой в развитии российского здравоохранения. Его главная цель состояла в повышении уровня материально-технического и кадрового обеспечения отрасли и на этой основе создании условий для улучшения показателей здоровья населения. Фактические расходы на проект в 2006 г. из всех источников составили 78,9 млрд руб., в 2007 г. - 139,5 млрд руб., в 2008 г. - 118,8 млрд. руб. Финансирование проекта добавляло в год в среднем по 10% общих расходов государства на здравоохранение. Впервые за последние 15 лет государство столь значительно увеличило бюджетные ассигнования на здравоохранение. Фактически государство начало платить по долгам, накопленным за предыдущие десятилетия финансирования отрасли по остаточному принципу. Наибольшее значение для системы здравоохранения проект имел в 2007 г., когда расходы по нему составляли 0,42% ВВП. В 2008 г. эти показатели снизились до 0,29%.

Первоначально в качестве главных  приоритетов проекта были выделены "Развитие первичной медицинской  помощи" и "Обеспечение населения  высокотехнологичной медицинской помощью". В 2008 г. к ним были добавлены еще два: "Развитие службы крови" и "Снижение смертности от предотвратимых причин" (мероприятия, направленные на снижение смертности населения от сердечно-сосудистых заболеваний и дорожно-транспортных происшествий). Правда, на них пришлось лишь 8,5% бюджета проекта в 2008 г.

Если теперь попытаться оценить  результативность Национального проекта, то возникают два главных вопроса, на которые нужно дать ответ: 1) Насколько  выбранные приоритеты проекта соответствуют  потребностям населения в медицинской помощи, стратегическим целям и задачам развития здравоохранения? 2) Насколько эффективно реализованы выбранные мероприятия проекта?

2.2. ОЦЕНКА ВЫБОРА ПРИОРИТЕТОВ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА

«ЗДОРОВЬЕ»

Общие приоритеты проекта, несомненно, выбраны правильно. Низкий уровень первичной медико-санитарной помощи (ПМСП) в российском здравоохранении сдерживает развитие профилактики заболеваний, повышает потребность в дорогостоящей специализированной помощи, усиливает фрагментарность функционирования отдельных служб здравоохранения и, в конечном итоге, является главной причиной низких показателей здоровья населения. Что же касается высокотехнологической помощи, то и здесь ее выбор в качестве приоритета был абсолютно оправдан: по данным Минздравсоцразвития РФ, потребность в высокотехнологичной помощи к началу реализации проекта удовлетворялась не более чем на 10%.

Правильно выбраны и главные  мероприятия развития ПМСП - укрепить участковую службу (остановить "бегство" врачей с участков), переоснастить амбулаторно-поликлинические учреждения и службу скорой медицинской помощи, провести комплекс мер по профилактике заболеваний.

Тем не менее, распределение  средств по направлениям и мероприятиям проекта могло бы быть более эффективным. Следовало большую долю средств направить на развитие ПМСП и вложения в человеческий капитал, изменить соотношение между затратами на строительство учреждений и текущими затратами на оказание высокотехнологичной помощи в пользу вторых и др.

Для повышения  аллокационной эффективности вложений в будущие программы развития здравоохранения необходимо проведение оценок сравнительной эффективности отдельных направлений и мероприятий с точки зрения ожидаемого прироста показателей здоровья в расчете на рубль затраченных средств. Речь идет не только о контрольных показателях улучшения здоровья (они устанавливаются Минздравсоцразвития России), но и о сравнении ожидаемых результатов реализации отдельных направлений и мероприятий для обеспечения их оптимального сочетания (включая возможные альтернативные варианты). В зарубежной практике такие оценки уже давно стали неотъемлемым элементом формирования приоритетов крупных проектов в здравоохранении. Например, в Великобритании обязательным условием инвестиций в здравоохранение стоимостью свыше 25 млн. фунтов является проведение экономического обоснования возможных альтернатив, причем этот порог постоянно снижается.

Требуется междисциплинарный  подход к обоснованиям альтернативных вариантов использования средств  в рамках крупномасштабных программ и проектов с участием организаторов здравоохранения, эпидемиологов и экономистов. Результаты обоснований должны стать основой для широкого обсуждения приоритетов.

2.3. РЕАЛИЗАЦИЯ МЕРОПРИЯТИЙ ПРОЕКТА

Дополнительные денежные выплаты  работникам ПМСП. Национальный проект включает осуществление дополнительных денежных выплат врачам первичного звена (участковым терапевтам, педиатрам, врачам общей практики) и работающим с ними медсестрам в размере 10 тыс. руб. и 5 тыс. руб. в месяц соответственно, а также медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи: 5 тыс. рублей в месяц - врачам, 3,5 тыс. рублей в месяц - фельдшерам (акушеркам) и 2,5 тыс. рублей в месяц - медицинским сестрам.

Размеры выплат и условия их получения  оказались никак не связанными с  качеством работы. На федеральном  уровне не было сформулировано требования разработки регионами показателей  деятельности первичного звена и  увязки дополнительных выплат с достижением  этих показателей. Правда, условием получения этих дополнительных выплат стало принятие на себя всеми их получателями обязательств по увеличению объемов выполняемой ими работы. Денежные выплаты осуществляются на основе дополнительных соглашений к трудовым договорам, которые включают перечень видов и объемы выполняемых дополнительно работ (проведение диспансеризации, осуществление назначения и выписки лекарственных препаратов льготникам, проведение иммунизации прикрепленного населения и т.п.) Однако на практике заключение дополнительных соглашений происходило формально. Фактически дополнительные выплаты вследствие их фиксированного и одинакового размера оказались не связанными с фактическими объемами и результативностью работы врачей. И даже в тех регионах, где уже существовала практика систематической оценки результатов деятельности врачей (например, в Кемеровской, Московской областях), она не была основанием для дополнительных выплат по проекту. По опубликованным данным Росздравнадзора, ни один медицинский работник первичного звена в 2006-2007 гг. не был лишен дополнительных выплат за недобросовестное отношение к выполнению своих обязанностей¹.

Можно выделить следующие реальные результаты повышения оплаты труда  врачам и медицинским сестрам, оказывающим  первичную медицинскую помощь, осуществленного в рамках Национального проекта:

1.) Рост привлекательности рабочих мест участковых терапевтов и педиатров, частичное занятие вакантных мест; только в 2006 г. число участковых врачей в поликлиниках увеличилось на 6,5 тыс. человек, а медицинских сестер - на 7,5 тыс. человек², участковая служба перестала испытывать острый дефицит кадров;

2.) Повышение объемов работы врачей первичного звена по диспансеризации, иммунизации и по программе ДЛО;

3.) Неоднозначное влияние на качество работы участковых терапевтов и педиатров:

с одной стороны, за счет высвобождения  части рабочего времени (только за один 2006 г. коэффициент совместительства снизился с 1,6 до 1,3, а в 2008 г. - до 1,12), снижения необходимости подрабатывать  и, следовательно, меньшей усталости у врачей появилась возможности уделять больше внимания больным;

4.) С другой стороны, реализация программы ДЛО и большой объем отчетности по мероприятиям национального проекта значительно увеличили "бумажную загрузку" медицинского персонала (по отдельным свидетельствам, до трети рабочего времени участковых врачей теперь занимает заполнение рецептов и отчетных форм) и, наоборот, сократили время, уделяемое ими другим категориям пациентов;

5.) Негативное влияние на трудовую мотивацию других категорий врачей, не получивших подобных доплат и оценивающих изменившееся соотношение оплаты своего труда и труда участковых врачей как несправедливое.

Проблемы недостаточности кадров для работы в первичном звене указанным повышением оплаты их труда полностью решены не были. Вопреки ожиданиям, не все вакансии оказались заполненными. Подъем зарплаты оказался недостаточным для повышения привлекательности работы в малых городах и сельской местности. По данным Росздравнадзора³, в 2006-2007 гг. было закрыто более 1,5 тыс. фельдшерско-акушерских пунктов (сокращение на 3,6%) из-за отсутствия медицинских работников и несоответствия этих пунктов лицензионным требованиям. В конце 2007 г. в 45 участковых больницах и 94 амбулаториях не было ни одного врача.

Повышение привлекательности работы участкового врача не решила проблемы кардинального обновления состава этих врачей. Согласно Федеральному регистру врачей врачи-пенсионеры среди участковых педиатров в 2007 г. составляли 11%, среди участковых терапевтов - 23%.

Численность прикрепленного населения к врачебному участку  не соответствует установленному нормативу (1500-1800 человек): 26% участков имеют контингент обслуживаемых свыше 3000 человек. Даже в Москве на каждом третьем участке  численность прикрепленного населения превышает 3500 человек⁴.

Произошедшие  в 2008 г. изменения в Национальном проекте практически не затронули  его институциональную составляющую. В прежних размерах сохранены  доплаты работникам первичного звена, которые выплачиваются всем на одинаковых условиях и не создают стимулов к росту качества работы. Нужно отметить, что правительство извлекло уроки из итогов такого селективного повышения оплаты труда лишь определенным категориям медицинских работников. В последующем подобные действия уже не предпринимались. Вместо этого было принято решение о введении в 2008 г. новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений, которые дают возможность адекватно связать размеры оплаты труда с его результатами.