Применение новых технологий менеджмента в региональном и муниципальном управлении

Повышение эффективности  деятельности любой организации  лежит в основе движения вперед, в основе любого реформирования и  реструктуризации. Концепция повышения  эффективности деятельности, столь  понятная в рамках коммерческой организации, не всегда в полном объеме может применяться к деятельности организации общественного сектора.  

В то же время  зарубежный опыт показывает необходимость  широкого использования в общественном секторе подходов, повышающих эффективность использования бюджетных средств. В этой связи определенный интерес вызывает концепция Value for money ("ценность за деньги"), широко используемая в практике деятельности организаций общественного сектора в Великобритании и некоторых других стран. Этот термин во всех государственных организациях Великобритании стал ключевым в контексте повышения продуктивности их работы. Смысл термина Value for money состоит в том, что в каждом конкретном случае использование бюджетных средств происходит сравнение количества потраченных средств и приобретенного в связи с этим полезного эффекта (результата). Таким образом, Value for money - это своего рода концепция повышения эффективности расходования бюджетных средств. Она нашла свое применение не только в бюджетных, но и в коммерческих организациях, реализуясь в таких процессах, как реинжиниринг бизнес процессов и бенчмаркинг.  

Оценка эффективности  в общественном секторе имеет  большее число уровней рассмотрения и сталкивается с большим количеством  трудностей. Так, например, тот или  иной проект может обладать хорошими технико-экономическими характеристиками, однако он может быть не адекватным общим целям, не быть связанным с выполнением основных функций, быть изначально неоправданно дорогим и не удовлетворять потребителей в должной мере.  

Есть определенные виды активности, где подходы к  оценке эффективности почти такие  же, как и в коммерческих организациях. Так, например, департамент дорожного или жилищного строительства может оценивать эффективность собственной деятельности, напрямую соотнося ресурсы и результат своей деятельности. В то же время работу таких организаций, как библиотека, или отдел планирования труднее оценить в терминах эффективности, здесь более подходят оценки, основанные на степени социальной значимости выполняемых функций и на качестве предоставляемых услуг.  

Одним из новых  методов повышения эффективности в региональном и муниципальном управлении сегодня стал бенчмаркинг. Не только руководители коммерческих фирм, но и управляющие организациями общественного сектора, а также государственные служащие многих странах мира стали использовать бенчмаркинг как инструмент оценки выполненной работы в целях передачи передового опыта управления из других успешно действующих организаций.  

Бенчмаркинг есть систематический процесс выявления  лучших организаций и оценки их продукции  и методов производства с целью  использования передового опыта этих организаций.  

Бенчмаркинг - термин, который первоначально использовался  землеустроителями для обозначения  степени возвышения. В управлении бенчмаркинг нацелен на выявление  и использование лучшего опыта  в производстве товаров и услуг.  

В основе бенчмаркинга лежит концепция непрерывного совершенствования  деятельности, которое предусматривает  непрерывный цикл планирования, координации, мотивации и оценки действий с  целью устойчивого улучшения  деятельности организации.  

Основное содержание бенчмаркинга состоит не столько в том, чтобы определить, насколько другие организации оказались успешнее, сколько выявить факторы и методы работы, которые позволили достичь более высоких результатов. Можно выделять конкурентный и функциональный бенчмаркинг. Конкурентный бенчмаркинг рассматривает изделия, услуги, и процессы работы прямых конкурентов организации. Функциональный бенчмаркинг рассматривает изделия, услуги, и процессы работы организаций, не являющихся прямыми конкурентами данной организации.  

Данные о самом  лучшем в мире опыте производства продукции или процессе обслуживания иногда трудно выявить в силу того, что исчерпывающая информация требует  весьма высоких затрат. Поэтому бенчмаркинг  часто использует информацию об организациях, которые просто оказались лучшими по тем или иным параметрам. В последующем могут быть выявлены новые лучшие образцы, и бенчмаркинг приобретает характер непрерывного процесса постоянных усовершенствований.  

В отечественной  практике прошлых лет бенчмаркинг  более известен как использование передового опыта лучших предприятий в рамках соцсоревнования. Однако имеются важные отличия бенчмаркинга, используемого в рыночных условиях, от внедрения передового опыта в рамках соцсоревнования, используемого в условиях централизованной экономики.  

Первое отличие: соцсоревнование, как правило, навязывало лучшие образцы сверху, а бенчмаркинг  проводится на инициативной основе.  

Второе: бенчмаркинг  использует передовой опыт не только аналогичных предприятий, но и предприятий  из других отраслей и сфер.  

Третье: бенчмаркинг  не ищет самых лучших образцов для  подражания, ему достаточно использовать опыт деятельности, который по тем  или иным параметрам оказался лучше  и на этой основе проводить улучшение  собственной деятельности.  

Четвертое: бенчмаркинг  осуществляется, как правило, непрерывно, каждый раз после внедрения тех  или иных новшеств проводится новый  поиск лучших образцов для передачи передового опыта.  

Классическим  примером, широко растиражированным  в западной литературе по менеджменту, стал бенчмаркинг фирмы "Ксерокс". В начале 1980 - х годов подразделение этой фирмы, занятое дистрибьюцией, столкнулось с низкой эффективностью выполнения складских функций. Ксерокс целенаправленно изучил практику организации складских работ в различных компаниях и остановился на компании L.L. Bean, в которой складские операции выполнялись весьма эффективно с использованием передовых информационных технологий. Параметры складируемых единиц хранения у этих двух компаний были схожими, что давало основание применить в Ксероксе опыт организации складской деятельности L.L. Bean. Главным преимуществом L.L. Bean было то, что она на основе безбумажной технологии организовала выполнение всех складских операций в автоматизированном режиме и на этой основе добилась значительного снижения затрат. Реализация тех же подходов и использование аналогичных информационных технологий позволили Ксероксу существенно повысить эффективность складских операций. Интересен этот пример прежде всего тем, что Ксерокс самостоятельно организовала изучение опыта других компаний, выбрала из них наиболее приемлемый, затем вычленила основные факторы, позволившие L.L. Bean достичь значительных показателей в своей деятельности, а затем с успехом внедрила успешный опыт L.L. Bean в собственную практику.  

Бенчмаркинг нашел  свое применение не только в коммерческих предприятиях, но и в государственном  управлении. Национальные и местные  правительства многих стран мира ищут способы уменьшить расходы, увеличить эффективность управления, усилить отдачу потраченных бюджетных средств, повысить качество услуг, предоставляемых гражданам. Однако, чтобы это сделать, необходимо кропотливо и внимательно изучать имеющийся опыт и перенимать приемы и методы управления наиболее успешно действующих организаций как общественного, так и частного сектора. Бенчмаркинг является той управленческой технологией, которая позволяет формализовать передачу и адаптацию передового управленческого опыта.  

Примеров бенчмаркинга в практике деятельности государственных  организаций достаточно много. Государственные высшие учебные заведения применяют методы управления, позаимствованные из частного сектора. К числу таких методов относится ориентация на потребителя, постоянное совершенствование бизнес процессов, маркетинг образовательных услуг и пр. Так, например, опыт маркетинговой деятельности торговых фирм, распространяющих товары широкого спроса, используется в маркетинге образовательных услуг государственных учебных заведений, в стратегическом планировании развития вузов могут использоваться те же приемы, которые используются при стратегическом планировании развития коммерческих фирм и т.д. Армия США в подборе рекрутов широко использует телевизионную рекламу, основные приемы которой заимствуются из рекламы потребительских товаров.  

Для органов  регионального управления наибольший интерес представляет пример деятельности Аудиторской Комиссии в Великобритании. Она осуществляет постоянный мониторинг качества менеджмента местных органов  власти, а также организаций общественного  сектора, которые действуют на местном уровне. При этом мониторинг опирается на систему показателей, которые включают в себя многие детальные показатели деятельности учреждений здравоохранения, полиции, местных органов власти и пр. Данный мониторинг направлен на выявление расхождения в эффективности использования бюджетных средств, потраченных на те или иные нужды. На основе данного мониторинга Аудиторская Комиссия выявляет передовой опыт лучшего с точки зрения показателей социально-экономической эффективности использования бюджетных средств финансирования государственного учреждения (им может оказаться лучшая школа, лучший госпиталь, лучшая пожарная команда и пр.). Затем лучший опыт изучается, выявляются те практические шаги, которые позволили получить лучшие результаты, затем этот опыт описывается и тиражируется при непосредственном участии сотрудников Аудиторской комиссии. Таким образом, контроль, который осуществляет Аудиторская комиссия, своей конечной целью имеет повышение эффективности работы многих государственных учреждений и в конечном счете - повышение эффективности каждого бюджетного фунта стерлингов.  

Бенчмаркинг представляет собой успешную управленческую технологию, которую целесообразно использовать в отечественной практике. Это  использование может оказаться весьма успешным, тем более что имеется значительный практический опыт по применению методов соцсоревнования в государственной сфере в недавнем прошлом. Однако этот фактор может оказаться своеобразным тормозом к широкому применению бенчмаркинга, так как многие методы прежней системы управления у людей ассоциируются с низкой эффективностью всей системы в целом, и поэтому могут вызвать незаслуженной отторжение. Таких ассоциаций желательно избежать. Это можно сделать, если его использовать именно под названием "бенчмаркинг", а не "внедрение передового опыта".  

Одним из возможных  подходов к использованию бенчмаркинга является участие в различных  рейтингах и оценках качества систем управления. Любое общественное признание, основанное на результатах, достигнутых в процессе открытого и гласного соревнования, может способствовать повышению качества государственного управления. Оценка качества регионального или муниципального управления или государственной организации, выполненная независимыми комиссиями или общественными организациями и получившая общественное признание, содействует повышению качества управления в государственных и муниципальных органах управления. Любые общественные оценки, рейтинги и общественные конкурсы делают процесс государственного и муниципального управления более прозрачным и эффективным. В связи с этим на первых этапах использования бенчмаркинга в отечественной практике государственного и муниципального управления целесообразно организовать разнообразные конкурсы и рейтинги органов местного управления и самоуправления, а также оценки качества использования бюджетных средств в различных сферах регионального и муниципального управления.  

В последнее  время в ряде стран бенчмаркинг  развивается в направлении создания кооперативов бенчмаркинга. Группы организаций или подразделений собираются, чтобы учиться друг у друга, используя для самооценки идентичные индикаторы. Это приводит к дальнейшему развитию организаций общественного сектора, повышению их эффективности. Это крайне интересное направление деятельности может найти свое развитие в отечественной практике, в том числе на базе таких организаций, как союзы городов, региональные ассоциации местного самоуправления и пр.  

Бенчмаркинг может  рассматриваться как своеобразная технология обучения. Бенчмаркинг сам по себе должен быть ориентирован, прежде всего, на обучение. Эффект обучения в бенчмаркинге может возникнуть лишь при соответствующих организационных и культурных предпосылках. Это, прежде всего необходимый уровень децентрализации управления, делегирование полномочий, отсутствие вертикальной иерархии и наличие средств горизонтальной координации. В то же время сам по себе бенчмаркинг играет подчиненную роль в рамках общей стратегии обучения организаций. Необходимым элементом этой стратегии является обучение тому, как следует обучаться. Дело в том, что многие организации все еще не адаптированы к новым условиям, требующим непрерывного и постоянного процесса обучения, и их способность к обучению находится ниже необходимого уровня. В связи с этим в программах обучения и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих целесообразно предусматривать специальные тренинги, нацеленные на использование новых методов менеджмента в государственном и муниципальном управлении, а также тренинги, развивающие у государственных и муниципальных служащих способности к обучению и самообучению  

Бенчмаркинг можно  рассматривать как инструмент всеобщего  управления качеством. Этот инструмент с успехом используется в ряде корпораций. Бенчмаркингу помогает ориентация на стандарты управления качеством и прежде всего, стандарты ISO серии 9000. Эти стандарты дают всемирно признанный ориентир для управления качеством. Это дает возможность при применении бенчмаркинга делать выводы относительно того, как и в каком направлении развивать управление и одновременно дает точку отсчета для оценки системы управления. Выполнение стандартов ISO 9000 не только в коммерческих, но и в государственных организациях, в том числе в органах регионального и муниципального управления, - важный шаг к повышению эффективности их работы. В настоящее время система Всеобщего управления качеством достаточно широко применяется в деятельности коммерческих организаций всех стран мира. Думается, что все основные подходы, используемые во Всеобщем управлении качеством, с успехом могут применяться в деятельности местных органов власти.