Применение новых технологий менеджмента в региональном и муниципальном управлении

Применение новых  технологий менеджмента в региональном и муниципальном управлении 

Гапоненко А.Л., Российская академия государственной  службы при Президенте РФ, г. Москва  

Многие технологии современного менеджмента способны существенно повысить эффективность регионального и муниципального управления. В современном мире внешние условия функционирования любой организации быстро изменяются, экономическая среда становится все в большей степени конкурентной. В связи с этим многие организации частного и общественного сектора вынуждены применять новые методы управления.  

Большинство современных  технологий менеджмента можно использовать не только в коммерческой сфере, но и в государственном и муниципальном  управлении. Новые условия развития общества приводят к тому, что многие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику регионального и муниципального управления. В результате различия между менеджментом коммерческих и государственных организаций уменьшаются. Большинство подходов, конкретных приемов и технологий успешного менеджмента актуальны сегодня не только для коммерческих фирм, но и для органов государственного управления. В последнее время во всем мире отмечается изменение модели менеджмента в государственной службе в целом и в региональном и муниципальном управлении в частности. Эти изменения в определенной степени совпадают с изменениями менеджмента в коммерческих организациях.  

Сфера государственного управления сильно отличается от сферы частного бизнеса. Потребители муниципальных услуг не всегда имеют возможность выбора. Здесь, как правило, проявляется монополизм (снабжение электроэнергией и теплом), объем услуг может подвергаться рационированию (медицинское обслуживание), некоторые функции имеют социальную определенность (тюрьмы, суды), здесь не проявляются в полной мере рыночные механизмы и закономерности. Механизм рынка в основном предполагает индивидуальный выбор, в то время как в общественных товарах и услугах преобладает общественный и групповой выбор. Услуги общественного сектора не продаются по конкурентным ценам. Они в лучшем случае предоставляются по ценам, которые устанавливаются по критериям, далеким от рыночных. Иногда они оказываются на бесплатной основе, и издержки на их производство покрываются из налогов. Широко распространено субсидирование этих услуг. Часто организация общественного сектора предоставляет множество услуг, при этом издержки на их производство трудно разделить в соответствии с каждым видом этих услуг. В связи с этим не все приемы и технологии управления коммерческой фирмой в их неизменном виде могут применяться в государственной сфере. Это применение нуждается в соответствующей адаптации, которая должна быть тем большей, чем сильнее отличается содержание деятельности той или иной организации от содержания деятельности частной фирмы.  

В то же время  многие аспекты деятельности государственных  и частных организаций оказываются  сходными. Так, например, многие государственные  организации вынуждены при все  уменьшающемся финансировании выполнять все более сложные и объемные задачи. С этим же сталкиваются коммерческие фирмы, когда они вынуждены под давлением конкуренции повышать эффективность собственной деятельности.  

Практически во всех странах мира в последние годы обострилась проблема расширения и разрастания правительственных учреждений и учреждений общественного сектора. Бюрократия заинтересована в том, чтобы, саморасширяясь, заявлять и подтверждать свою собственную значимость., Пенсионеры, нетрудоспособные и безработные граждане заинтересованы в более тщательном исполнении соответствующими службами их функций. Развитие функций общественного сектора приводит обычно к тому, что новые функции добавляются к прежним, что приводит, как правило, к расширению уже существующего аппарата. Однажды появившись, государственные учреждения обычно не ликвидируются, то же можно сказать и об отдельных подразделениях министерств, ведомств, региональных администраций и пр. В связи с этим особое значение приобретают методы, способные повысить эффективность функционирования правительственных организаций.  

В последние  годы государственные учреждения многих развитых стран преобразуются с  целью повышения эффективности  своей работы, обеспечения более  высокого уровня обслуживания и прозрачности своей деятельности. Примером страны с высокой эффективностью деятельности правительственных учреждений выступает Япония, в правительственных учреждениях которой занято по отношению ко всем занятым в два раза меньше, чем в других развитых странах (США, Германии, Великобритании).  

Государственные службы многих развитых стран в последние  годы подверглись фундаментальному изменению. Правительственные департаменты более не представляют собой организационные "коконы". Они уже не защищены специальными привилегиями и правилами, устойчивыми возможностями продвижения по службе, постоянно возрастающими бюджетами. Они становятся похожими на коммерческие организации. Самое яркое тому подтверждение - последняя книга А. Гора, вице-президента США, вышедшая под названием "Деловое правительство". В ней подробно описаны шаги, предпринятые администрацией США, которые были направлены на перенос последних достижений современного менеджмента из практики корпораций в практику деятельности правительственных учреждений.  

Этот перенос новых технологий менеджмента продолжается, сотрудники правительственных учреждений во все большей мере озабочены экономией затрат, повышением эффективности, они во все большей степени учитывают изменяющиеся параметры внешнего окружения и изменяющиеся запросы потребителей услуг правительственных структур. Все больший акцент делается на групповую работу и методы коллективной выработки управленческих решений.  

Особенно ярко новые технологии современного менеджмента  проявляются в тех областях, где  изменения социально-экономической обстановки заставляют постоянно искать новые решения вновь возникающих задач. В России эта тенденция усиливается тем, что система государственного управления в целом трансформируется от преимущественно командно-административных методов к преимущественно экономическим.  

По мере приватизации и разгосударствления постепенно разрушается  монополия государственных учреждений по предоставлению услуг населению  и бизнесу. Особенно ярко это видно  на примере муниципальных служб: организации, осуществляющие муниципальные услуги, переходят с государственной на частную основу; это относится и к эксплуатации жилья, и к уборке мусора, и к строительству дорог, и к оказанию услуг связи, и к многим другим видам муниципальных услуг.  

Традиционная бюрократическая система управления в связи с этим начинает постепенно замещаться новой, в которой присутствуют элементы рыночных механизмов. Человек все в большей мере начинает рассматриваться как клиент и потребитель услуг. Открытость учреждений государственного управления начинает плодотворно сочетаться с ориентацией на потребителя. Гражданин рассматривается как потребитель услуг, предоставляемых государственными учреждениями и ведомствами, и в связи с этим вся деятельность конкретных государственных учреждений рассматривается через призму удовлетворения потребностей и конкретных запросов потребителя. Источником успеха работы государственного учреждения становится выполнение дополнительных функций и развитие нетрадиционных видов обслуживания, увеличивающих результат.  

Современная концепция  регионального и муниципального управления, реализуемая в ряде западных стран, представляет каждого гражданина в виде клиента. Такая концепция  имеет некоторые ограничения, так  как сужает функции гражданина –  участника социального контракта до клиента – участника лишь рыночного контракта. В то же время данная концепция, ориентированная на достижение более полного удовлетворения потребностей людей, уже доказала свою целесообразность и эффективность. В 1991 году в Великобритании была опубликована Хартия Гражданина, которая включает в себя множество показателей и индикаторов качества выполнения местными органами власти своих функций по обслуживанию клиентов, то есть граждан. Когда хартия используется в контексте новой модели регионального и муниципального управления, то она дает основу для построения соответствующих стандартов обслуживания и для оценки деятельности местных органов власти. Эти показатели легли в основу конкурсов среди местных органов власти и учреждений социальной сферы, в процессе которых независимыми комиссиями присуждаются награды в области качества местного управления.  

Одной из первых в истории хартии граждан была английская хартия Magna Charta Liberatatum 1215 года, которая была скорее документом о  дворянских привилегиях, чем каталогом либеральных прав всех граждан. Однако она стала важной вехой в истории становления гражданских и основных прав человека. В центре этой ранней кодификации либеральных прав - гражданин, который определяется как концентрация прав и обязанностей в пределах конституционного государства, в пределах иерархии законов, положений и инструкций. Практика деятельности органов местного самоуправления европейских государств показывает, что принятие Хартии о гражданских правах может дать своеобразную точку отсчета для оценки деятельности всех государственных учреждений на местном уровне.  

Хартия становится уже не просто каталогом прав и  обязанностей гражданина и государства, но и перечнем необходимых свойств  и качеств услуг, предоставляемых каждому гражданину. Именно такую направленность имеет Хартия Британского гражданина, построенная не столько на описаниях отношений гражданин – государство, сколько на раскрытии отношений поставщик – клиент. Думается, что принятие аналогичного документа в отечественной практике существенно улучшит качество муниципального управления, даст основу для повышения его эффективности.  

В практику работы учреждений регионального управления проникает технология создания команд, то есть гибких временных творческих групп, ориентированных на создание нового или совершенствование старого “продукта”. Создание инновационного потенциала в рамках государственного учреждения становится залогом его успешной деятельности.  

Управление коммерческими  организациями, достигшими успеха на рынке, характеризуется тем, что коллективам предоставляется значительная самостоятельность. Эти коллективы приобретают права независимых “команд”, или даже самостоятельных филиалов. “Командные“ технологии менеджмента стали активно проникать в практику регионального управления. Небольшие коллективы получают возможность распоряжаться ресурсами, проводить собственную кадровую политику и даже заниматься стратегическим планированием. Команды становятся главным инструментом достижения инновативности, сфокусированности на главных задачах. В организациях нового типа меняется роль менеджера среднего звена: он уже не столько “диспетчер”, сколько тренер-консультант; он не столько передает указания начальства, сколько помогает работникам самостоятельно выработать новые подходы, совершенствовать приемы и методы выполняемой работы, добиться большей согласованности действий.  

Новые подходы  к региональному и муниципальному управлению предусматривают постоянное обучение и повышение квалификации, тщательный отбор персонала, предоставление гарантий занятости. Адаптивность организации достигается с помощью относительной стабильности коллектива, обладающего общими ценностями и общим видением. В процессе становления новой модели управления меняется и роль персонала. Инвестиции в человеческий капитал приобретают такую же важность, как и инвестиции в основные фонды. Обязательным становится непрерывное обучение персонала и прежде всего технике решения проблем.  

В практику управления регионом и городом проникают  методы количественной оценки результатов, в частности, оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).  

Существует много  факторов, делающих измерение деятельности организаций общественного сектора трудно осуществимым и сложным. Сложность проистекает из существенных отличий между организациями частного и общественного сектора. Частная организация ориентируется на получение прибыли и это сильно отличает ее от организации общественного сектора. Степень удовлетворения потребителей в предоставляемых общественным сектором услугах также не всегда применима для оценки деятельности организаций общественного сектора.  
 

В процессе формирования новой модели менеджмента в региональном и муниципальном управлении видоизменяются процедуры контроля. На место тотального бюрократического контроля приходит контроль со стороны населения, потребителей услуг регионального управления, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации. Контроль в условиях децентрализации управления становится более тщательным и всеобъемлющим (чем больше децентрализация, тем более тщательным должен быть контроль). Контроль приближается к непосредственным исполнителям и в значительной мере начинает осуществляться ими самими.  

Смещаются и  другие акценты, в частности, центр  тяжести переносится с измерения  затрат на измерение результатов. Традиционные подходы в государственном управлении постоянно концентрируют внимание на вопросе о том, сколько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата остается в тени. (Такой подход частично оправдан тем, что многие из финансовых средств, направленных на государственные нужды, не попадают по назначению, используются в корыстных целях). Новые подходы менеджмента в региональном и муниципальном управлении основное внимание переносят на постановку целей и задач, выработку инструментов их достижения, измерение и мониторинг результатов, оценку эффективности.