Основні характеристики місцевого самоврядування

У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, ст. 143 якої передбачає, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Деталізуються та конкретизуються повноваження місцевого самоврядування в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», в галузевому законодавстві та в інших правових актах. Одночасно необхідно зазначити, що переважна більшість повноважень місцевого самоврядування здійснюється через представницькі органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи. В силу цього, в законах та інших правових актах повноваження місцевого самоврядування як правило визначаються шляхом закріплення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування. При цьому Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» згідно з принципом розподілу повноважень окремо визначає компетенцію представницьких органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських рад, їх виконавчих органів та сільського, селищного, міського голови.

За своєю структурою повноваження місцевого самоврядування включають:

а) власні (самоврядні) повноваження, здійснення яких пов'язане з вирішенням питань місцевого значення, наданням громадських послуг населенню;

б) делеговані повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади надані законом органам місцевого самоврядування), здійснення яких пов’язане з виконанням функцій виконавчої влади на місцях.

Територіальні громади, як первинні суб’єкти місцевого самоврядування, правомочні безпосередньо розглядати та вирішувати будь-яке питання, віднесене до самоврядних повноважень.

Оскільки Конституція та Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначають суб`єктом місцевого самоврядування територіальну громаду, то стаття 5 згаданого Закону відносить до системи місцевого самоврядування:

„ територіальну громаду;

сільску, селищну, міську раду;

сілького, селищного, міського голову;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ, міст;

органи самоорганізації населення...”

Як бачимо повноваження місцевого самоврядування в Україні є фактично повноваженнями територіальної громади, до якої закон відносить “жителів, об`єднаних постійним проживанням у межах, села, селища, міста, що є самостійними адмінстративно-територіальноми одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.”

Здійснювати свої повноваження територіальна громада може як безпосередньо, так і через обрані нею органи, що разом із громадою і становлять систему місцевого самоврядування.

Якщо розглянути повноваження місцевих рад, то можна виділити три основні групи повноважень: установчі, нормотворчі та контрольні.

До установчих повноважень ради можна віднести повноваження по рийняттю міського статуту, обрання окремих посадових осіб органів місцевого самоврядування, визначення кількості депутатів ради наступного скликання, тощо.

Чи не найбільшою групою повноважень ради є її нормотворчі повноваження. Адже саме рада, наділяється правом прийняття рішень нормативного характеру, що обв`язкові до виконання на всій території ради. Причому такі ришення приймаються на пленарному засіданні ради і є основною для діяльності інших органів місцевого самоврядування у тому числі і передусім, виконавчого комітету ради. Тут варто відмітити, що за текстом закону про місцеве самоврядування, ухваленим, але не підписаним Президентом України передбачалось, що до повноважень ради відносяться всі повноваження місцевого самоврядування. Така формула передбачала, що на якомусь етапі рада могла б взяти до свого відання питання, що належать до відання голови міста чи виконкому, що могло привести до нових конфліктів між радами і головами міст. Пропозиція Президента була врахована і тепер стаття 25 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” визначає, що ради вирішують лише ті питання, що віднесені до їх відання Конституцією та законами України.

Дуже важливою групою повноважень ради є її контрольні повноваження. Загальне правило демократії передбачає, що над виконанням нормативних актів і витрачанням публічних коштів має бути належний демократичний контроль. Такий контроль здійснюють представницькі органи. Тому контрольним повноваженням представницьких органів в усіх країнах світу приділяється надзвичайно велика увага. Власне саме належне виконання своєї контрольної фукції кожним конкретним депутатом дає змогу йому відверто спілкуватись зі своїми виборцями, бути в курсі всіх справ, що відбуваються у місті, а також впливати на роботу виконавчих органів( не втручатись у їх оперативну діяльність, але через контроль над виконанням рішень ради та витрачанням коштів мати відчутний, законний вплив та повагу з боку виконавців).

Повноваження місцевого самоврядування - це визначені Конституцією і законами України, іншими правовими актами права і обов'язки територіальних громад, органів місцевого самоврядування із здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування.

У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, ст. 143 якої передбачає, що територіальні громади села, селища, міста:

- безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності;

- затверджують програми соціально6економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання;

- затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання;

- встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів;

- утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюютьконтроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Деталізуються та конкретизуються повноваження місцевого самоврядування в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні", в галузевому законодавстві та в інших правових актах. Одночасно необхідно зазначити, що переважна більшість повноважень місцевого самоврядування здійснюється через представницькі органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи. При цьому Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" згідно з принципом розподілу повноважень окремо визначає компетенцію представницьких органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських рад, їх виконавчих органів та сільського, селищного, міського голови.

Важливим юридичним засобом реалізації конституційно-правової засади поєднання форм безпосередньої і представницької демократії у здійсненні місцевого самоврядування є статути територіальних громад. В них, зокрема, може бути передбачений додатковий перелік питань місцевого життя, що повинні вирішуватися референдумом, порядок проведення загальних зборів громадян, громадських слухань, місцевих ініціатив, можуть встановлюватись додаткові форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади, порядок та періодичність їх проведення. Статути територіальних громад приймаються самими місцевими радами у межах, встановлених законодавством.

Державне управління на місцях в Україні представлене місцевими державними адміністраціями, які підпорядковані органам виконавчої влади вищого рівня, а також підзвітні та підконтрольні відповідним представницьким органам у сфері делегованих ними повноважень. Їх функції мають державний характер (відображають державний інтерес), насамперед зумовлені завданнями і проблемами державного значення. Місцева державна виконавча влада не має будь-яких самостійних прав і повноважень, відмінних та відокремлених від прав і повноважень органів центральної державної влади.

Слід звернути увагу, що органи місцевого самоврядування - виборні та інші органи, уповноважені на вирішення питань місцевого значення, - не належать до системи органів державної влади і зобов'язані діяти лише на підставі і в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Основним, фундаментальним принципом місцевого самоврядування є автономія. Цей принцип викладено в Європейській Хартії і ратифіковано Україною 15 липня 1997 року.

Отже, автономія (з грец. - незалежність) - це право на самостійне вирішення проблем місцевого значення - здійснювати власний розвиток та управляти процесами суспільного життя, свобода на впровадження на відповідній території самоврядування в обсязі, визначеному державними структурами.

Розкриємо зміст цього поняття у правовій, організаційній і фінансовій площинах.

Правова автономія органу місцевого самоврядування полягає в тому, що він має власні повноваження, визначені законом і, де це можливо, -Конституцією (ст.2), а також має право на судовий захист для забезпечення своїх повноважень та дотримання конституційних принципів самоврядності. Ці повноваження мають бути виключними та повними, тобто такими, які б не належали одночасно іншим органам. У межах своїх повноважень орган місцевого самоврядування має повну свободу для здійснення ініціатив. За реалізації делегованих повноважень, цей орган повинен мати свободу пристосувати їх здійснення до місцевих умов.

Організаційна автономія полягає в тому, що орган місцевого самоврядування повинен мати можливість сам визначати свою власну внутрішню структуру, яка відповідала б місцевим запитам і одночасно забезпечувала б таким чином ефективне управління (ст. 6, 7, 10). Органи місцевого самоврядування не підпорядковані ієрархічно іншим суб'єктам влади і будь-який адміністративний контроль за його діями можливий тільки для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування.

Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі й у межах повноважень і засобами, передбаченими Конституцією і законами України, без втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Матеріально-фінансова автономія - це право територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування володіти, користуватися й розпоряджатися майном, що знаходиться в комунальній власності, власними фінансовими коштами, достатніми для здійснення своїх повноважень.

Положення громадсько-державницької концепції місцевого самоврядування передбачає, що справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, поділяються на "власні" та "делеговані".

Аналіз засад регіонального управління та місцевого самоврядування багатьох унітарних країн світу свідчить, що існують такі групи їхніх повноважень: власні повноваження (ті повноваження, які виконуються органами регіонального самоуправління та місцевого самоврядування самостійно і в інтересах місцевого населення) і делеговані повноваження (повноваження органів державної влади, які з метою їх більш ефективного виконання передаються для здійснення органам місцевого самоврядування на  засадах, визначених законом чи договором органами іншого рівня).

Якщо при вирішенні "власних" справ органи місцевого самоврядування мають діяти самостійно й незалежно від державних органів, підкоряючись тільки закону, то вирішення "делегованих" справ повинно здійснюватися під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (ст. 143 Конституції України), а місцеві державні адміністрації в частині делегованих їм повноважень обласними та районними радами – відповідним радам (ст. 118 Конституції України). Конституційно закріплено обов'язок місцевих державних адміністрацій здійснювати "взаємодію з органами місцевого самоврядування" (ст. 119 Конституції України).

3. Територіальна громада – первинний об’єкт місцевого самоврядування.

Територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Іншими словами, до територіальної громади можуть належати не лише громадяни України, а й іноземці та особи без громадянства, що постійно проживають у межах села, селища, міста і користуються, відповідно до ст. 26 Конституції України, такими ж правами і свободами, а також виконують такі ж обов'язки, як і громадяни України, за винятком, встановленим чинним законодавством, наприклад - обирати і бути обраним до органів місцевого самоврядування.

У пункті 1 ст. 6 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" чітко закріплено принципове положення про статус територіальної громади. Зокрема, зазначається, що "первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста".

Територіальна громада наділена конкретною правосуб'єктністю, а саме:

- правом формування відповідних органів;