Государство как субъект управления общественными процессами

Для субъекта государственного управления основополагающее значение имеет осознание национально-государственных  интересов и целей, определяющих направленность и содержание управленческого  процесса, а также возможных политических и иных его последствий для  общества.

Объект государственного управления — проблема, также требующая  серьезного осмысления. Один из главных  дискуссионных вопросов — это  вопрос о границах объекта. Иначе  говоря, о том, как широко простирается управляющее воздействие государства  на общество, где проходит граница  политического пространства, отделяющая его от социального, и есть ли она вообще? С позиции классического либерализма, такая граница есть. И она отчерчивает государственно-политическую сферу от социальной, экономической, культурологической, духовной сфер, от совокупности неполитических, негосударственных объединений граждан. С развитием демократии, утверждают либералы, негосударственная сфера общества расширяется и сокращается пространство прямого воздействия государства на жизнедеятельность людей. Парадигма: общество — политическое государство — одна из противоположных методологий, объясняющих взаимоотношение современного государства и общества. Таким образом, с точки зрения классической методологии либерализма, объект государственного управления ограничивается политико-правовой сферой общественной жизни.

Другая линия развития понимания объекта воздействия государства на общество — концепция этатизма, т.е. огосударствления всех сторон жизни. В завершенном виде она была реализована в тоталитаристских режимах. Тотальный — всеобщий охват социума государственным контролем; примат политической и административной деятельности над всеми сферами жизнедеятельности общества; поглощение гражданского общества как саморегулирующейся системы субъектом государственного управления; искусственное снятие проблемы соотношения государства и общества —такова суть этатизма.

Следует подчеркнуть, что  границы объекта государственного управления в различных сферах общественной жизни различны. В экономической  сфере они отделяют государственный  сектор от частного, макроэкономику от экономической деятельности и экономических  отношений, осуществляющихся в отдельных  коллективах и организациях, где  доминируют внутренние механизмы саморегуляции. В социальной сфере объектом государственного управления являются деятельность и социальные отношения, наиболее значимые в плане обеспечения нормальной жизни, а также условия воспроизводства человеческого фактора. В сфере культуры, образования и духовной жизни — свои границы управляющего воздействия государственных органов. Здесь речь идёт о разработке и реализации соответствующими государственными институтами общих политических концепций и создании систем деятельности в каждой из указанных областей. Например, возможности государственного управления в области научной деятельности ограничиваются главным образом решением организационных проблем общегосударственного характера: наука является в современном обществе социальным институтом. Социальный (государственный) заказ как форма управления наукой определяет те или иные направления организации деятельности научных учреждений, но не содержательную (исследовательскую) сторону.

Из сказанного следует, что  объект государственного управления не менее сложен, чем субъект. Хотя оба  понятия относятся к общественной деятельности и отношениям человеческих коллективов и личностей, однако содержание и их структуры различны. Структурными элементами управляемого объекта являются материально-производственная деятельность общественных субъектов, связанные с нею общественные отношения, различные общественно-значимые виды социальных работ, политической, культурологической и других форм деятельности, жизненно-важных для существования  и развития общества. В отличие  от субъекта управления структурные  элементы объекта характеризуются  взаимосвязями, детерминируемыми не управляющей  системой, а закономерностями общественной системы, в частности разделением  общественного труда, социально-классовой  структурой, объективными потребностями  людей, их общими и классовыми интересами, системой ценностей, состоянием общественного  сознания, наконец, внешней средой обитания человеческих сообществ.

Управленческий процесс  в сущности своей есть активный процесс  субъектно-объектных отношений.

Анализ субъектно-объектных  отношений в государственном  управлении включает рассмотрение, по крайней мере, двух методологических вопросов:

а) о характере взаимодействия субъекта и объекта управления;

б) о способах выявления  и оценки результативности управленческого  действия.

Постановка первого вопроса  противопоставляется пониманию  управления как однонаправленного  активного воздействия субъекта на объект, исключающего определенное соучастие объекта (социальных групп, организаций, трудовых коллективов, индивидов) в этом действии, в виде конкретных акций обратного управленческого  воздействия на орган управления. Иначе говоря, — представлению  о понятиях субъекта и объекта  как абсолютных противоположностях, не допускающему перехода в определенном аспекте субъекта в объект и обратно. На политическом языке это означает исключение возможности соучастия  общественных субъектов (граждан, их объединений  и др.) в управлении обществом  и государством. Такая позиция, как  известно, присуща авторитарному  субъекту, в том числе выступающему в виде коллективного правящего  института (например, правящей партии). Она теоретически несостоятельна и  практически опасна, антидемократична. Не менее ошибочна и опасна и противоположная  точка зрения. Поставить знак равенства  между субъектом государственного управления и массовым управляемым  общественным объектом означало бы растворить первый в общественных организациях и институтах, проигнорировать профессиональный характер управленческого труда, поставить  под сомнение вообще необходимость  органов государственного управления обществом

1.3. Государственное управление как система.

Государственное управление функционирует не в виде отдельных  элементов, а как единое, взаимосвязанное  их образование, т.е. системно. Системный  подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:

1) система управляющая  – государство как определяющий  субъект управления;

2) система управляемая  – общество в целом и его  компоненты, подверженные государственному  воздействию как объекты управления;

3) система взаимодействия  – различные институты государства  и общества, реализующие связи:  прямые и обратные, вертикальные  и горизонтальные, подчиняющие и  поддерживающие и др.

Интегративное, объединяющее понятие — система государственного управления. Это — обозначение  целостной, организованной на единой правовой основе совокупности институтов, функций, отношений, процессов, принципов и  методов управления обществом. Как  и любая другая, система государственного управления обладает следующими универсальными свойствами:

— состоит из элементов, находящихся во взаимодействии и  взаимозависимости;

— целостность, образуемая совокупностью элементов, не сводима  к их сумме;

— элементы, интегрируемые  в целостность, обретают системные  качественные признаки, не тождественные  индивидуальным;

— отношения взаимодействия и взаимозависимости элементов  закономерны и подчиняются правилам, не зависящим от каждого из них;

— система как целое  реагирует на влияние среды и  импульсы, исходящие изнутри ее, от составляющих элементов.

Функциональные взаимосвязи  органов управления подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Первые означают следование одних органов предписаниям других: местного самоуправления — региональным органам управления, а региональных — правительству страны. Это — связи соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на вертикальных связях. Вторые (горизонтальные связи) характеризуются взаимодействием управленческих органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим полномочиям в рамках установленных законом предметов ведения. Это — связи координации и сотрудничества. Вертикальные связи имеют тенденцию к доминированию над горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство централизации и концентрации. Такая тенденция встречает противодействие со стороны территориальных органов управления. Системные взаимосвязи субъектов управления динамичны; они реализуются и воспроизводятся в виде живых противоречий, регулируемых и разрешаемых в рамках конституционных норм путем усовершенствования схемы распределения полномочий и предметов ведения.

Управленческие статусы  субъектов различных уровней  связаны с распределением политического  пространства. Субъект высшего уровня функционирует в границах всего  политического пространства. Региональный субъект действует в пределах региона; субъект местного самоуправления — в административно очерченных рамках местного сообщества. Дифференциация субъектов (органов управления) проявляется  в структуре управляемого объекта. Сфера жизнедеятельности общества, связанная с общенациональными  интересами, — объект центральных  органов управления; сфера трудовой, политической и социокультурной деятельности, составляющая круг специфических, региональных интересов, — объект заботы региональных институтов; то, что связано исключительно с удовлетворением интересов местного сообщества, — предмет ведения органов самоуправления.

Системные взаимосвязи органов  управления, поскольку они иерархизированы, образуют структуру в виде пирамиды, основание которой составляет множество органов местного самоуправления, а вершину — центральные институты власти и управления. Вертикаль власти “снизу” “доверху” — стержень такой структуры. Она может быть выражена жестко или мягко (пунктиром) в зависимости от типа политического режима.

Нельзя обойти вопрос об историческом характере системы  государственного управления. Каждая конкретная система формируется, изменяется, развивается или деградирует  вместе с государством, подсистемой  которого она является.

Конкретный тип системы  определяется в основном характером политического режима, а также  другими особенностями государственного устройства общества. На своеобразие  системы влияют и многие прочие факторы, в том числе: уровень развития данного общества, состояние политической культуры, политические традиции, господствующие формы религии, конкретная историческая ситуация и даже территориально-географические условия страны. Едва ли нужно доказывать, что между системами государственного управления в европейских и восточных  исламских государствах имеются  существенные различия. Если, скажем, в  европейских странах церковь  отделена от государства, то в исламских  религиозные учреждения — один из главных элементов системы, а  догматы Корана — ее идеологическая основа. Даже в странах со сходными формами государственного устройства имеют место различные модификации  в принципе тождественных систем власти и управления. Об этом пойдет речь в следующей главе.

Присущая каждому государству  общая (для него) система управления не является единственной. Наряду с  ней и на ее основе выстраиваются  системы управления отдельными сферами  общественной жизни: экономической, политической, социальной, культурной и т.д. Кроме  того, разрабатывают свои частные системы управления хозяйственно-экономические субъекты, общественно-политические объединения, церковь и пр. институты.

Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления властно-управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах, и включает организационные структуры государственного аппарата (государственные органы), систему государственной бюрократии (персонал государственной службы), совокупность реализуемых функций и используемый при этом комплекс методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п. Специфика системы государственного управления зависит от множества факторов: уровня развития социума, особенностей национальной культуры, конкретной исторической ситуации, задач первостепенной важности, стоящих перед государством и т.п.

2. ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ МОДЕРНИЗАЦИИ.

         В современных социальных науках термин «модернизация» имеет достаточно широкое значение, включая в себя любое приобретение обществом современного вида. В первой главе настоящего исследования мы обозначили две основных трактовки данного понятия: согласно одной из них, модернизация – переход от традиционного общества к индустриальному; согласно другой – достижение равноправного положения по отношению к так называемым «развитым» странам. Вне зависимости от конкретной интерпретации термина, очевидным является следующий факт – роль государства в процессе модернизации является весьма значительной, а, зачастую даже определяющей. Подробному доказательству и детализации этого тезиса будет уделено достаточное внимание в дальнейшем, а в данный момент важно отметить следующий факт: по сути дела, перманентное осуществление модернизации является одной из важнейших функций государства, элементом государственного управления, поскольку страна, отстающая в мировой экономической и технологической гонке, обречена на жалкое существование в качестве «сырьевого придатка». В принципе, такое положение дел отнюдь не ново в мировой истории: на протяжении всего существования человечества слабейшие в экономическом, военном, технологическом отношении государства становились лёгкой добычей сильнейших; но, в связи с резким ускорением темпов развития (иначе – убыстрением социального времени) эта проблема стала одной из актуальнейших в современном мире.

 В истории Нового  Времени известно классическое  деление стран на три «эшелона  модернизации». Первый эшелон  – так называемые «страны старого  капитализма» (Англия, Франция), в которых модернизационный переход осуществлялся за счёт эндогенных факторов и de facto происходил без вмешательства государства. Второй эшелон – «страны молодого капитализма» (Германия, Италия, Россия), в которых скачок в развитии был совершён за счёт прямого вмешательства государства в экономическое, технологическое и культурное развитие общества. Страны третьего эшелона (exempli gratia: Бразилия, Аргентина и прочие государства Латинской Америки) включились в мировой модернизационный переход позднее всех, и, разумеется, их осовременивание происходило также не без участия государства. Как видно из вышеприведённого примера, в подавляющем большинстве случаев основным субъектом модернизации было государство, руководство которого осознало необходимость социально-экономических трансформаций. Импульсы запаздывающей модернизации задавались лидерами глобальной «гонки», представляющими высокоэффективную модель динамично развивающегося общества и, зачастую, одновременно, выступающим для традиционных, отстающих обществ фактором внешней угрозы.