Cовременные концепции государственного управления

В связи с вышеобозначенной методологической путаницей разноплановых понятий, объединенных в термине «бюрократия», появляются не совпадающие друг с другом оценки процесса бюрократизации в политологии, социологии и общественном мнении. В социологических методиках под бюрократией, прежде всего, понимается рационально организованная структура управления, но это лишь один из многочисленных смыслов бюрократии, но не всегда главный или решающий. Автор книги «Бюрократический феномен» М. Крозье различает, по крайней мере, три употребления слова «бюрократия». Традиционное, когда под этим термином понимается «управление при помощи государственных учреждений, которые укомплектованы назначаемыми, а не избранными чиновниками, организованными иерархически и зависимыми от суверенной власти». Бюрократическая власть в этом смысле означает господство закона и порядка, но в то же время – управление без участия управляемых. Второе употребление введено М. Вебером и чаще всего используется социологами и историками: бюрократия есть рационализация коллективной деятельности. Ее характерными чертами являются иерархичность системы управления, специализация функций и строгое разграничение ответственности служащих, подчинение их строгим правилам и регламенту, а также формализм, безличность и бесстрастность чиновничьего аппарата и т. д. Подобная бюрократизация вызывается к жизни благодаря концентрации производства как следствие усложнения разделения труда в сфере управления, и касается вообще всех организаций и развития в этих организациях безличных правил как для определения функций и разграничения ответственности, так и для упорядочения продвижения по службе. Третье употребление, по М. Крозье, соответствует вульгарному и часто употребляемому значению слова «бюрократ». Здесь под бюрократией подразумевается медлительность, рутина, усложнение процедур, напыщенность и несоответствие реакций бюрократических организаций нуждам и потребностям их членов и клиентуры.

В научной литературе, с подачи М. Вебера, считается, что в обществе есть два, исторически сложившихся типа бюрократии – традиционная государственная бюрократия, появившаяся в эпоху феодализма, которую Т. Парсонс связывает с «естественной моделью» организации, которой общественное мнение приписывает все негативные качества и «новая», «веберовская бюрократия», оперирующая, главным образом, на уровне производственных предприятий, выросшая на рациональных принципах и лишенная каких-либо негативных черт традиционной бюрократии. По замыслу М. Вебера и его последователей эти две системы управления коренным образом противоположны друг другу, что является лишь отчасти верным. В современной западной социологии существует теория, которую можно было бы назвать «теорией сообщающихся сосудов», по которой нарушение основных принципов «рациональной бюрократии» ведет к возникновению явлений, свойственных традиционной бюрократии. Таким образом, констатируется, что традиционная бюрократия настолько присутствует в современной, насколько последняя отходит от своих рациональных принципов.

Однако  серьезное изучение «дисфункций» и  «патологий» бюрократического аппарата, проводимое современной западной эмпирической социологией, по существу ставит под  сомнение реальное существование в полном объеме веберовской идеальной рациональной модели бюрократии, даже применительно к промышленному управлению, которая оказалась чреватой все теми же болезнями, но только в несравненно большем масштабе. Техническая неэффективность бюрократического аппарата характеризуется разными авторами в таких понятиях, которые принято считать «дисфункциями»: «обученная неспособность» (А. Веблен), «профессиональный психоз» (Д. Дьюи) и «профессиональная деформация» (Т. Уорнотт) и др. Если первое и второе понятия связаны с профессиональными знаниями и навыками, которые психологически превращаются со временем в недостатки системы управления в формальном смысле, то третье понятие связано с тем фактором, что чрезмерное заострение внимания на одних объектах неизбежно приводит к упущению других, порой весьма важных объектов, т.е., по замечанию Р. Мертона, «способ видения является в то же самое время способом невидения. Фокусирование внимания на объекте А влечет за собой невидение объекта Б».

Большинство западных социологов признают, что  все выделенные Вебером черты  рациональной модели бюрократии на практике приобретают характеристики прямо  противоположные веберовским. Решения и действия должностных лиц в формально установленной системе правил и инструкций, по классической рациональной модели бюрократии, должны были бы вести к эффективной, бесперебойной деятельности бюрократического аппарата и его служащих. Однако на практике это безоговорочное следование правилам и фиксированным процедурам ведет к превращению формальных процедур в своего рода фетиш, в абсолютное правило, пронизывающую плоть, кровь и мозг бюрократии. Формализм становится идолом, которому поклоняются без раздумий, он становится самореализующейся сущностью бюрократии. Этот процесс отмечал еще Гегель, а Маркс, разбирая гегелевские правовые концепции, поддерживал его идею о том, что бюрократия как по своей сути, так и по целям есть «государственный формализм». Маркс отмечал: «Так как бюрократия делает свои формальные цели своим содержанием, то она вступает в конфликт с реальными целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание – за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи или канцелярские задачи – в государственные». Таким образом, еще Гегель и Маркс видели, что формализм в бюрократии превращается в самоцель, а в результате получается то, что впоследствии будет названо Р. Мертоном «смещением целей». Правило (инструкция) из средства для достижения цели превращается в цель-в-себе, и происходит процесс смещения целей путем которого «промежуточная ценность становится ценностью конечной».

Исследованию  этих и других «дисфункций» бюрократии посвящена многочисленная социологическая  литература. Исследователи отмечают, например, характерное для современной  бюрократии соединение почти военной  дисциплины и иерархии чинов и  званий с чисто внешними атрибутами «коллективного творчества, что особенно ярко проявляется в многочисленных совещаниях, обсуждениях и т. д., что ведет к широко известному "дискуссионному параличу"»

Одним из самых распостраненных недугов бюрократии является абсолютно нерациональный рост, разбухание штатов. Также характерной чертой западного общества является резкий рост бюрократического аппарата не только в структуре правительственных органов, но и в сфере частного предпринимательства. Другой серьезной проблемой, которая беспокоит как теоретиков, так и практиков современного менеджмента, является проблема трений внутри бюрократического чиновничества, отсутствие единства, соперничество, скрытая враждебность, зависть, подсиживание и т.д., что, конечно, имеет не только моральное, но и сугубо прагматическое значение, поскольку «тормозит» плавное движение бюрократической машины. В данном случае, речь идет об отсутствии политической идеологии, которая объединила бы весь управленческий аппарат в «единую команду», заставила бы служить не из страха наказания, а в связи с идейными убеждениями. Таким образом, можно констатировать, что исследователи бюрократического феномена единодушны в том, что веберовская идеальная модель весьма далека от реальностей повседневной жизни, что в современном обществе невозможна «хорошая бюрократия», а возможно лишь минимизировать ее отрицательные черты.

Для объяснения причин возникновения бюрократии современного типа большинство западных политологов и социологов исходят  из принципов технологического детерминизма. Теории индустриального и постиндустриального  общества наряду с концепцией Вебера представляют методологическую основу большинства современных теорий управления и бюрократии. На этих позициях стоят как рьяные сторонники современного «организованного общества», такие как У. Ростоу, Р. Арон, Дж. Гелбрейт, Д. Белл, а также большинство сторонников так называемого «научного менеджмента», так и его ожесточенные противники в лице Г. Маркузе, Л. Мамфорда, И. Илича, Э. Фромма, П. Гудмена и др. При всем различии их идейных установок, они рассматривают научно-технический прогресс в качестве основной и конечной причины возникновения и развития современных форм бюрократического способа управления. Прогресс в области науки и технологии, по их мысли, неизбежно ведет к централизации и концентрации производства и экономики вообще, к созданию современного бюрократического механизма управления.

Многие  западные политологи связывают возникновение  современных форм бюрократии с необходимостью разделения труда в огромных по своим  размерам организациях, которые якобы  не могут вследствие этого быть управляемыми иначе, как бюрократически-иерархическим  способом. Предлагаемый ими выход  из бюрократического тупика – разукрупнение и децентрализация организаций и институтов современного общества, т.е. создание конкурентной рыночной среды.

Несостоятельность теории Вебера была подвергнута критике  в западной эмпирической социологии, решающий удар был ей нанесен так называемой «доктриной человеческих отношений» (Э. Мейо). Социологи пришли к выводу о необходимости внедрения отношений сотрудничества и благожелательности как в сфере производства, так и в сфере управления. В дальнейшем была сделана попытка соединить классическую теорию Вебера и доктрину «человеческих отношений» в единую теорию, используя, в частности, вероятностные методы решения проблем управления. В США были попытки создания на этой теоретической базе гибких организационных структур для выполнения отдельных программ. То есть практически это вылилось в реформирование государственных учреждений при помощи временных независимых организаций (бюро). Программный или проектный принцип организации основан на том, что создаются структурные подразделения для достижения определенных целей или осуществления конкретной программы. Таким путем делается попытка укрепить горизонтальные межфункциональные связи и обеспечить приоритет общих задач перед частными. Именно на этой практике основана теория «ад-хократии». Автор концепции, Г. Минцберг, считает, что такой тип структуры характерен для организаций будущего. В современных условиях такой тип организации возникает в условиях неопределенности, например, в научно-исследовательских институтах, рекламных агентствах, где ярко выражена поисковая и инновационная направленность. Характерными чертами таких организаций являются: отсутствие специализированных подразделений, выполнение работы в разнородных временных межпрофессиональных группах, координация по горизонтали путем прямой кооперации, отсутствие внешнего контроля и принятых организационных стандартов. Доминирующей в руководстве становится группа исследователей-разработчиков, основной целью которой является выработка новых идей. Однако на практике, при внедрении этих идей в современном менеджменте, возникли новые трудности и осложнения, выразившиеся в нестабильности структур, отсутствии должной специализации персонала, дублировании в разных управленческих звеньях, трудности долгосрочного планирования и т. д.

Стратегии преодоления  организационных 
и бюрократических патологий в развитии организаций

Прежде  чем выделить различные стратегии  преодоления организационных и  бюрократических патологий в  развитии организации, необходимо рассмотреть  сами понятия, в которых они определяются. Дело в том, что понятия «дисфункция» и «патология» организационного развития в различных теоретических  моделях организации иногда, или  объединяются как близкие по смыслу, или, наоборот, резко разделяются  по содержанию, которое в них вкладывается. Так, понятие дисфункция в теории организации, введенное Р. Мертоном, употребляется для обозначения побочных негативных, но неизбежных последствий для выживания системы, возникающих в результате целенаправленных и осознанных действий, оправданных с точки зрения ее выживания в целом или обеспечения целевой функции. Согласно этому подходу, любое социально воспроизводимое действие, вторгаясь в сложную многоэлементную систему, каковой, в частности, является и организация, вызывает целый ряд прогнозируемых и непрогнозируемых последствий, которые оцениваются в зависимости от выживания организации как способствующие этому процессу (функциональные) или наоборот – имеющие негативные последствия для ее выживания (дисфункциональные). Выделяются также и не влияющие на выживание системы и ее отдельных элементов факторы изменений, т.е. нейтральные.

Различные типы «дисфункций» в организации  изучались А. Гоулднером, Г. Саймоном, Ф. Селзником, А. Этциони, М. Крозье и другими авторами. Дисфункция в организации рассматривалась как незапланированный, отрицательный и непредвиденный (побочный) эффект от сознательно запланированных действий с заданным результатом, который обычно сосуществует с нейтральным и общим позитивным итогом, с точки зрения функционирования системы. Возникновение дисфункций является, по мнению авторов исследований, результатом множественности, неоднозначности последствий любого из предпринимаемых менеджером действий, необходимых для функционирования организационной социальной системы, а также сложности строения организационных систем и их многофункциональности. Примерами таких дисфункций организационного развития являются неизбежные негативные последствия неких оправданных решений, с точки зрения целевых задач или выживания системы в целом. Так к ним относят: как изменения в структуре организации, связанные с формализацией системы деловых отношений, которая ведет к снижению мотивации и активности сотрудников (собственно бюрократизация), так и другие структурные изменения. Такие, например, как внедрение централизованных систем управления, в которых происходит «закупорка» каналов информации и перегрузка линейно-штабной структуры управления и другие. Кроме вышеназванных структурных дисфункций к ним относят и другие – связанные с переводом системы управления на режим работы в модели открытых систем (сетевая система управления), где наряду с повышением гибкости и адаптивности системы, происходит одновременно снижение предсказуемости, определенности и эффективности использования наличных внутренних ресурсов организации. К дисфункциям в организации также относят и другие попытки изменений, такие как внедрение коллективных форм подготовки и принятия управленческих решений (так называемый «дискуссионный паралич»), а также стремление к максимальной реализации принципа делегирования полномочий, порождающее проблему возрастания затрат на координацию и в конечном счете снижение управляемости всей системы.