Cовременные концепции государственного управления

 

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ТУРИЗМА И СЕРВИСА»

(ФГБОУ ВПО  «РГУТиС»)

 

Реферат

 

по дисциплине____________________________________________________

_________________________________________________________________

на тему__________________________________________________________

_________________________________________________________________

 

 

 

Выполнил  студент группы____

_________________________________

 

                                                                                   (Ф.И.О.)

                                          Проверила:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                 

                                                 2012г.

 

 

СОВРЕМЕННЫЕ КОНЦЕПЦИИ  ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 

 

Социальная природа  административных организаций 
и цели организационного развития

Природа организаций рассматривается в  теории организации в качестве части  ее методологической базы. Сама теория организации в социологии и политологии  рассматривается как межпредметная теоретическая дисциплина, сформированная в рамках организационно-управленческой проблематики. Теория организации соотносит свои положения и с другой межпредметной дисциплиной – общей теорией управления, а также с ее составной частью – теорией менеджмента. Методологические основания этих научных дисциплин были заложены в XIX–XX вв. представителями классической школы организации и управления.

Разграничение предметов этих дисциплин достаточно условно, между ними нет разделения вплоть до сегодняшнего дня, так как  проблематики этих дисциплин тесно  взаимодействуют друг с другом. Но тем не менее можно выделить и существенные различия. Так, теория управления и, соответственно, менеджмента, рассматривают процессы управления коллективной деятельностью, связанные, прежде всего, с целеполаганием и целедостижением, остальные проблемы управления рассматриваются именно с этой точки зрения. Теория же организации сосредоточивает свое внимание на природе и специфике объекта – то есть, организации как коллективного социального субъекта этого целедостижения. В основе ее методологий изучения организации оказываются условия самовоспроизводства и выживания организации, принципы построения ее структуры, а также закономерности ее функционирования и развития. Управленческая проблематика затрагивается в связи с вышеизложенными параметрами организации. Особенностью теории организации является описание организации как самоорганизующегося социального объекта, имеющего свою особую природу, а также логику функционирования и развития, что сближает ее с методологией синергетики.

Научной базой теории организации стали  как общенаучные методологии – философия, системная методология и общая теория систем, так и узкоспециальные методологии отдельных дисциплин – кибернетики, социологии, политологии и психологии. Основной вклад в теорию организации внесла социология. Именно в ней была разработана современная организационная теория, из которой выделилось направление, получившее название социологии организаций, изучающая организацию как социальный институт. /c. 195/ Большой вклад в теорию организации внесла также психологическая наука – в рамках социальной психологии было выделено новое направление – психология организаций и теория организационного поведения (Р. Канн, Д. Кац, Р. Блейк и др.) Среди политологов можно выделить Р. Дарендорфа и Дж. Марча, которые уделяли серьезное внимание этому направлению. Тем не менее, необходимо отметить, что теория организации не характеризуется единством теоретических представлений и моделей, что связано с ее междисциплинарной проблематикой, где специалисты как в области социологии и политологии, так и психологии и экономики находят обширное поле для применения своих концепций и теорий.

Изучение  бюрократии как способа и методологии  управления начиналось с рассмотрения двойственности самой природы социальной организации. С одной стороны, любая  организация в обществе несомненно представляет из себя тип социальной общности людей, то есть организация – это прежде всего коллективный социальный субъект деятельности, который координирует и направляет поведение социальных групп и отдельных индивидов в процессе совместной деятельности. Деятельность людей в организации интегрирована для достижения определенных социальных целей, а действия отдельных элементов организации осознаны и целенаправлены для их реализации (естественная модель организации). Но, с другой стороны, сама организация представляет собой искусственно проектируемую систему или инструмент, сознательно создаваемый людьми для решения определенных задач (основа теории рационального выбора). В последнем случае возникает иллюзия полной рационализации как самой структуры организации, так и организационного поведения людей, что не совсем соответствует действительности. Противоречивая природа социальной организации во многом предопределила принципиальные различия подходов к ее изучению в рамках теорий рационального выбора и естественной модели в теории организации.

Административная  организация как особый тип социальной организации рассматривается в  виде инстанции, выполняющей функции  объединения, регламентации поведения  людей и координации их разнонаправленных  усилий. Надо отметить, что в неявном  виде эти аспекты деятельности присутствуют в любом типе организации, но именно в административных институтах они  получают преимущественное развитие. В узком смысле слова, административная организация – это особый тип органов исполнительной власти на государственном, отраслевом (министерства) или региональном уровне (местные региональные органы власти субъектов федерации, местное самоуправление – муниципалитеты), которые отличаются от других типов организации наличием четко определенных и установленных институциональных целей. Такие организации как правило имеют жесткую, зафиксированную в нормативных документах формальную структуру, систему узаконенных правил и стандартов, а также четкое распределение сфер компетенции и властных полномочий своих сотрудников. 

По  классификации А. И. Пригожина, административные организации отличаются от общественных (клубы, добровольные общества) и ассоциативных (семья), тем, что обладают относительной устойчивостью своих целей и ограниченной возможностью сотрудников таких организаций корректировать институциональные цели. Для этого в административных организациях используются механизмы формальной регуляции деятельности (поведения) человека, они имеют четко зафиксированную систему ролей с ярко выраженными полномочиями. Т. Парсонс называл их «роли статуса», а Р. Дарендорф фиксировал «сгустки ролей» в рамках «императивно координирующих ассоциаций». Таким образом, можно констатировать, что в своей деятельности административные организации руководствуются принципом разделения труда, а также сфер компетенции и властных полномочий.

Примером  административных организаций, независимо от форм собственности (частные, государственные, региональные), могут служить как  правительственные или региональные учреждения государственной власти, так и производственные, коммерческие организации, банки, страховые кампании, медицинские, образовательные и  подобные им организации. Крайней формой развития административной организации  являются бюрократические организации, в которых формализация и стандартизация деловых отношений достигает  высшего уровня, а вся деятельность строится на основе безличных формальных правил. Это крайняя форма административной организации имеет место как в государственном, так и в частном секторе (в крупных корпорациях).

Теоретическая модель (идеальный тип) социальной организации  разработана в рамках классической школы организации и управления (А. Файоль и его последователи), причем она целиком построена на принципах формальной организации деятельности. В ней предусматривается жесткое разделение и специализация труда в управлении, четкая регламентация сфер деятельности, их стандартизация (рутинизация) и работа по правилам, разграничение компетенции, нормирование власти, иерархизация и профессионализация управленческой деятельности. Первоначально эта модель представляла вариант так называемой машинной модели организации, в которой человек был лишь «винтиком» в сложной машине управления, а организация представлялась идеальным инструментом для выполнения поставленных целей. Именно эта модель социальной организации стала базой для анализа возможностей рационализации административной деятельности и организационного поведения в организациях формально-управленческого типа, крайней формой которых и была признана бюрократическая форма организации.

Критерием измерения рациональности и эффективности  управленческой деятельности стало  определение типа изменений в  организации, которые дают положительный  или отрицательный эффект. Концепции, в которых рассматривались различные  критерии таких изменений, получили общее название теорий организационного развития. Причем, если первоначально в рамках теории /c. 197/ естественного развития организации, применялись такие оценочные критерии как повышение способности системы к выживанию, структурное и функциональное усложнение организации, а также возрастание роли функционального взаимодействия и обеспечения интеграции (Т. Парсонс), снижение гибкости и усиление контроля организации (И. Адизес) и повышение уровня закрытости организации (А. Хоули), то в настоящее время выдвигается целый ряд других критериев. Это прежде всего реакция организации на нововведения, которые могут иметь как положительные, так и отрицательные последствия, например, увеличение ее размеров и как следствие – потерю управляемости (А. Кизер, Дж. Чайлд). Другой подход к изменениям, необходимым в организации, иногда понимается как сложная образовательная стратегия, рассчитанная на изменение верований, отношений, ценностей и соответственно структуры организации в целях усиления ее адаптации к новым технологиям и рынкам (У. Беннис).

Таким образом, цели организационного развития в организации выражаются в процессе подготовки и реализации позитивных, качественных изменений, которые затрагивают  способы, средства деятельности и взаимодействия, а также отражают трансформации  организационной структуры. Основным признаком развития организации  считают структурные изменения, которые закрепляются в организационной  структуре и становятся устойчивыми  и необратимыми, тем самым меняя  качество самой структуры организации.

Представители классической школы управления делали акцент на рациональных механизмах проектирования структурных изменений и рассматривали  этот процесс как обусловленный  факторами внутренней среды; школа  человеческих отношений связывала  их с процессами групповой динамики, а школа социальных систем пыталась сочетать в себе логику естественной эволюции и рационально спланированной деятельности менеджера, причем целью  организационного развития, в данном случае, являлось достижение равновесия внутренней структуры с ее внешней  средой. Если в инновационном подходе  структурные изменения выступают  как полностью спланированные менеджером, и они протекают в связи  с изменениями как внешней, так  и внутренней среды организации, согласовываясь друг с другом, то в  ситуационном подходе организационное  развитие описывается в терминах пассивной рациональной адаптации  различных сегментов организации  к внешней среде. Организационно-экологический  подход в теории организационного развития пытается соединить рационально-естественный путь развития организации с методологией естественного отбора и селекции.

Одним из первых классификацию моделей  структурных изменений опробовал  А. Голднер, который использовал, во-первых – рациональные, обусловленные реализацией проекта изменения, и во вторых – естественные изменения, понимаемые как эволюционный, социокультурный процесс, модели организационных изменений. Впоследствии к этой классификации прибавились более сложные характеристики, такие как: источник структурного изменения (внутренняя и внешняя среды), механизм достижения баланса с внешней средой или конфликт с ней, степень запрограммированности процесса изменений и др. В современных теориях организационного развития существует несколько классификаций моделей структурных изменений. Так, в классификации М. Ханнона и Дж. Фримена, где за основу взят механизм структурного изменения, выделяется три такие модели: селекционная (организационная экология), балансовая (адаптация к внешней среде организации) и случайностная модель, в которой организационные изменения – результат действия множества слабоконтролируемых факторов, а результаты этого процесса слабо соотносятся как с поставленными целями, так и с требованиями внешней среды. В другой классификации за основу взят способ контроля за поддержанием в организации баланса с внешней средой – это инвайроментальная модель структурных изменений. М. Зей-Феррел, автор этой концепции организационного развития, выделяет два основных типа такой модели: модель адаптивных изменений, где изменения в организации происходят исключительно под влиянием внешней среды, и модель адаптирующих изменений, где достижение баланса связано с воздействием организации на внешнюю среду – модель ресурсной зависимости. Наиболее полной, хотя и не завершенной, в западной организационной науке считается классификация моделей структурных изменений по четырем основаниям: единица анализа (одна или группа организаций), источник изменений (внутренняя или внешняя среда), механизм изменений (селекция или баланс), активность или пассивность организации в достижении баланса с внешней средой. Эта классификация разработана П. Гудменом и Л. Керком.

В заключение необходимо отметить, что  цели организационного развития сводятся в основном к повышению эффективности  взаимоотношений как внутри организации, так и с внешней средой. В  основе построения целей организационных  изменений остался принцип рационализации деятельности, заложенный классической школой и теоретическая концепция  М. Вебера о «рациональной» бюрократии. Несмотря на их серьезную критику и новые критерии организационных изменений сам принцип подгонки структуры организации к необходимым изменениям, продиктованным внутренними (бюрократизация) и внешними причинами изменения рынка, конъюктуры, а также социокультурными основаниями общественной жизни, в целом, остался неизменным.

Теории организационного развития 
и современные концепции бюрократии

В современном политико-управленческом дискурсе проблема бюрократизации является одним из сложных и запутанных вопросов. Увеличивающийся рост бюрократического аппарата, вызванный усложнением  систем управления во всех сферах общественной жизни, ставит перед исследователями  комплекс задач, решение которых  в данный момент не имеет однозначных  ответов. В политическом управлении это усиление роли исполнительной власти в ущерб законодательной, проблема демократизации политического управления в связи с усилением манипулирования личностью и ее отчуждением от политической власти и т. д.

Все это ставит задачу выявления сущности и социальной природы современных  бюрократических деформаций в условиях индустриального и постиндустриального  общества. Политический характер проблемы бюрократизации аппарата управления подтверждается постоянным обращением к этой теме различных политических партий и общественных движений, которые умело используют критику административно-бюрократических структур современного государства в своей агитации и пропаганде.

Необходимо  отметить многозначность самого термина  «бюрократия». Подчас под этим понимают совершенно различные явления общественной деятельности. Во-первых, под термином «бюрократия» понимается социальный слой служащих государственных учреждений и организаций, иногда его распространяют и на служащих негосударственных  и общественных организаций (политические партии, общественные движения, профсоюзы  и др.); во-вторых, под этим же термином подразумевается система управления, прежде всего административная, построенная  на принципах формализации и обезличивания  самого процесса управления; и в-третьих, под термином «бюрократ» скрывается сугубо негативное отношение населения  любого государства к бюрократическим  патологиям в системе управления. Исходя из вышеизложенного, становится понятным, как постоянный интерес к этой теме, подогреваемый политиками и СМИ, так и постоянные, инициируемые сверху попытки административных реформ. Если первый подход можно назвать социологическим, второй – менеджериальным, а третий подход скорее аксиологическим (ценностным), то такое положение констатирует сложившуюся методологическую мешанину из этих понятий, которая, как правило, применяется в различных исследованиях одновременно, что отнюдь не способствует научному и объективному исследованию этой проблемы. А если вспомнить, что политическая агитация и пропаганда избрала бюрократию своим излюбленным объектом беспроигрышной критики, то становится понятным постоянный интерес к этой теме, где происходит манипуляция различными методологическими критериями. Вследствие этого проблема бюрократии превращается в единый и неразрешимый «гордиев узел», который каждый, из обсуждающих эту проблему, и предлагает разрубить одним махом. При этом абсолютно игнорируется тот факт, что бюрократическая форма организации в современном управлении из административно-политической сферы деятельности, как это было два века назад, плавно распространилась, под влиянием научно-технической революции и усложнения самого аппарата управления на все другие сферы общественной жизни, по существу превратившись во всеобщую универсальную форму социальной организации как таковой.