Административное управление и менеджмент, основные черты и особенности

2.2. Административное управление  и его составляющие

 

Административно-государственное  управление – это осуществление  государственной политики через  систему административных учреждений, при котором ответственность  за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование – это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

 

Во всех перечисленных выше определениях речь идет об объективной характеристике административно-государственного управления и государственного администрирования. Действительно, административная власть имеет объективную природу: администрация прежде всего подчинена закону и подотчетна представительным органам. Издаваемые администрацией акты управления развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке существующие законы.

 

Однако властные полномочия реализуются  людьми. Их исполнение – процесс  волевой, умственный, эмоциональный, который  может осуществляться как правомерно, рационально, так и волюнтаристски, иррационально. Поэтому административно-государственное управление как субъективная категория может изменять реальную действительность в лучшую и худшую стороны. Это – громадная созидательная и разрушительная сила. Субъективация власти происходит с того момента, когда человек занял руководящую должность, которая, будучи первичной организационной единицей, компонентом аппарата, имеющим часть его компетенции, не безличностна. С ее помощью индивидуальная воля служащего трансформируется в государственную. Должность можно сравнить с ролью, а служащего – с актером, играющим хорошо или плохо написанную для него автором роль.

 

Административная должность, трансформируя индивидуальную властную волю в государственную, многократно  усиливает первую во всех ее проявлениях, как положительных, так и отрицательных. История знает немало примеров, когда административная власть "пигмея" превращала в "гиганта". Это личностное усиление происходит посредством всех элементов, составляющих содержание данной должности: ее авторитета, полномочий и др. Вступление в должность одновременно нередко бывает связано с получением различных материальных и нематериальных благ, что не может не влиять на личные качества руководителей. У последних может гипертрофироваться вкус к власти, и тогда происходит обратный процесс: государственная воля трансформируется в личную, государственная власть присваивается должностным лицом, используется в собственных видах и интересах. В итоге руководящий работник служит не обществу, а самому себе, его личная воля (ставшая государственной) задает тон последней, направляет ее по нерациональному, неправомерному или даже преступному пути.

 

Одна из форм присвоения административной власти – злоупотребление ею, когда руководитель использует вверенные ему служебные полномочия для протекционизма, незаконного приобретения различных социальных благ и т.д. Значительно более деформированная форма присвоения государственной воли – демония административной власти. Под последней понимается одержимость воли руководителя, стремящегося решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели (жажда большой власти, славы, почестей и т.д.). Наиболее опасное ее проявление – стремление к расширению сфер деятельности, бесконтрольному властвованию. Демония власти толкает руководителя идти дальше возможных пределов, не считаясь с человеческими, материальными и финансовыми издержками, пренебрегая интересами конкретных людей, их субъективными правами. "Многовековой опыт показал, что исполнительная власть по природе своей "стремится к независимости и бесконтрольности. Этому способствуют многочисленные факторы: возможность опереться на бюрократический аппарат, ею же создаваемый, всегда и везде противостоящий представительным органам как их антипод; распоряжение орудиями принуждения..., владение информацией, связанное с безнаказанностью ее сокрытия или извращения, и т.п.".

 

Стремление административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено некоторыми факторами.

 

Первый фактор – генезис  власти, прогрессивное развитие которой  идет по пути разделения, отделения  от "единой и неделимой" двух других – законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры, стремится не уступать своих позиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, красивый орнамент своего могущества.

 

Второй фактор, не менее  мощный, – чрезвычайные обстоятельства, войны, эпидемии, стихийные бедствия, технические, экологические, экономические катастрофы, массовые беспорядки, требующие установления чрезвычайных режимов, в условиях которых роль и полномочия исполнительной власти резко усиливаются. Часто властолюбивые руководители провоцируют возникновение таких ситуаций, а иногда просто обманывают людей, убеждая их, что чрезвычайные условия уже возникли или реальна угроза их быстрого наступления (запугивание агрессией, усилением классовой борьбы и т.д.).

 

Третьим фактором является зависимость от администрации других властей. Последние возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, другие средства воздействия, их аппараты малочисленны и т.д. Администрация  активно участвует в подборе  кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-материальное и информационное обеспечение представительных и юрисдикционных систем, подготавливает для одних вопросы, а для вторых – уголовные дела, помогает удовлетворять материальные и культурные потребности депутатского и судебного корпусов, соблазняя их представителей должностями, зарубежными командировками, а в наших условиях еще и квартирами, машинами, дачами, разнообразными привилегиями.

 

Четвертый фактор – сущностные особенности самой административной власти: ее универсальность, огромный аппарат, экономическая мощь, наличие в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. К этому нужно добавить объективно обусловленную и закрепляемую правом "свободу усмотрения", оперативную самостоятельность "исполнительно-распорядительных органов", которая резко возрастает в условиях чрезвычайных ситуаций.

 

Демония исполнительной власти свое логическое завершение получает в тоталитарных обществах, при создании административно-командных систем, в которых администрация поглощает гражданское общество, в структуре государства доминирует управленческий аппарат, а приказы и импульсы, не встречая сдержек и противовесов, с огромной силой устремляются вниз от центра к периферии.

 

Что можно противопоставить демонии административной власти? Прежде всего создание эффективной системы  сдержек и противовесов, которые  могли бы смирить демонические свойства административной власти и превратить ее в институт, надежно служащий обществу.

 

Развитие гражданского общества и обеспечивающего его  потребности законодательства наряду с разделением властей – необходимые  условия превращения административной власти в исполнительную власть правового  государства. Создание сильной законодательной и судебной властей позволяет сократить полномочия администрации, демократически ее формировать, направлять и контролировать. Активизация работы законодательных органов, развитие административной юстиции, образование хозяйственных судов и ряд других мероприятий – это важные шаги в реализации идеи разделения власти. Действенным фактором демократизации управления является закон. Он придает формальную определенность деятельности субъектов управления, упорядочивает ее, четко устанавливает их полномочия, создает преграду произволу. С помощью законов представительные органы направляют деятельность исполнительно-распорядительного аппарата, предусматривают ответственность субъектов управления за противоправные служебные действия, побуждают служащих правомерно использовать свои полномочия и исполнять служебные обязанности.

 

Еще одним фактором противодействия  демонизму административной власти является высокий уровень профессиональной и политической культуры государственных  служащих. Способность должностных лиц прислушиваться к общественному мнению, уважать представителей народа, отвечать перед ними за свои действия, постоянно помнить о пределах своей власти возможна в условиях прочных демократических установлений в государственном управлении и высокого уровня правовой культуры общества. Очень важно, чтобы такие категории, как "подчинение закону", "ответственность перед представительным органом", "уважение прав гражданина", стали правовыми и политическими ценностями, социально осознанными и глубоко прочувствованными каждым должностным лицом.

 

Именно поэтому во всех демократических странах мира важное значение придается профессиональной подготовке государственных служащих. Специальность "public administration" существует в ведущих университетах Западной Европы и США. В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел (The School of Public Affairs). Школа имеет три кафедры: правительства, права и общества, государственного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными финансами, развитию человеческих ресурсов. Акцент на изучение политических наук сделан не случайно.

 

Динамичный процесс  социальных изменений в начале XXI века требует принципиально новых качеств и навыков от профессиональных государственных служащих и руководителей. Они должны владеть современными методами и средствами реформирования государственных организаций, обладать способностями управлять инновационными процессами, преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур. Это предполагает глубокие знания теории политики, управления, конфликтологии политического анализа, теории принятия решений, социального прогнозирования. Все программы объединены одной целью – развить в каждом студенте способности ученого, специалиста и лидера.

Глава 3. Особенности современного процесса управления

3.1. Особенности Российского  менеджмента

 

В течение многих десятилетий  российское общество было фактически изолировано от остального мира. Ситуация принципиально изменилась с исчезновением монополии внешней торговли и открытием российского рынка для западных фирм. Российские предприятия, вообще не знавшие, что такое конкуренция, в течение короткого времени были вынуждены адаптироваться к конкурентной среде, причем действующими агентами в ней оказались не только они сами (т. е. предприятия примерно одного технологического и управленческого уровня), но и мировые лидеры в производстве соответствующих товаров. Большинство российских предприятий этого испытания не выдержало.

 

"Открытие" советской  экономики показало неэффективность  ее следующих компонентов:

 

– технологического –  использование устаревших технологий привело к тому, что, с точки  зрения максимизации конечного эффекта, сырье, добываемое в России, зачастую выгоднее вывезти за рубеж, обработать там и ввезти обратно в виде готового продукта, чем перерабатывать на месте;

 

– структурного – отраслевая структура производства не отвечает современным потребностям, т. е. мощности многих предприятий в том виде, в котором они существуют, уже никогда не будут востребованы, а, с другой стороны, значительная часть продукции, которая востребована внутренним рынком, в стране не производится вообще, так как нет соответствующих мощностей;

 

– управленческой – управленческие структуры бывших советских предприятий  оказались совершенно не способны функционировать  в новых для них рыночных условиях.

 

Закономерным следствием этих обстоятельств стало обвальное  сокращение внутреннего производства и почти полное прекращение инвестиций в Российскую экономику.

 

Вместе с тем, перспективы  развития российской промышленности отнюдь не безнадежны. Внутренние резервы  ее развития в действительности достаточно велики. В чем они заключаются?

 

Если обратиться к  инвестиционным проектам, подготовленными  крупными и средними предприятиями  Сибири для представления в различные  международные финансовые институты, то вне зависимости от их отраслевой принадлежности (будь то предприятия  машиностроения, строительства, пищевой, угольной или медицинской промышленности) большинство проектов имеют хорошие показатели эффективности3. Внутренняя норма доходности колеблется в интервале от 40 до 60%, а в ряде случаев заметно превышает эти показатели. Сроки окупаемости инвестиций (недисконтированные) сильно зависят от конкретного проекта и находятся в диапазоне от 1 года до 6 лет (дисконтированные – на 1-2 года больше). Остаток финансовых средств на счету предприятий после всех выплат, в том числе кредита и процентов по нему (ставка кредита бралась на уровне среднерыночной) на протяжении всего периода положительный.

 

Предлагаемые предприятиями  проекты в большинстве случаев  являются технической модернизацией  действующего производства или его  более или менее глубокой реконструкцией. О новом строительстве речь почти не идет. Обычно предприятия стремятся адаптировать имеющиеся производственные мощности к потребностям рынка (или к тому, как эти потребности понимает генеральный директор). Эта адаптация происходит за счет попытки введения в технологический процесс отдельных технологических переделов, которые являются узкими местами либо с точки зрения объемов выпуска, либо (что чаще) не позволяют выпускать продукцию с качеством уже достигнутым конкурентами.

 

Таким образом, уже на стадии принятия решения об осуществлении инвестиций видна определенная ущербность в стратегии развития предприятий: задача замены старой технологии на новую ставится в редчайших случаях. Директор среднего российского предприятия хорошо понимает, что какова бы ни была потенциальная эффективность смены поколений техники, инвестора для более или менее крупной инвестиционной программы он все равно не найдет. Поэтому приходится довольствоваться малым – надеждой на максимально дешевые "косметические" преобразования. Обращает на себя внимание и тот факт, что объемы предполагаемых к привлечению инвестиций сопоставимы с величиной амортизационных отчислений предприятия, т. е. речь идет о поддержании простого воспроизводства, но не за счет ресурсов предприятия (как это должно бы быть), а уже за счет средств внешнего инвестора. Но даже эти "микроинвестиционные программы" реализовать удается немногим.