Административная реформа и трансформация структуры органов государственного управления

      Все эти задачи на первом этапе реформы  были решены не полностью, но в то же время был сделан шаг к радикальным  переменам в структуре и функциях «центральной» и региональной исполнительной власти. Этому способствовали как деятельность специально созданной Правительственной комиссии по проведению административной реформы (далее – «Правительственная комиссия»), так и издание специальных актов Президента РФ, Правительства РФ, внесение изменений и дополнений в различные федеральные законы.

      Исходным  «предреформационным» действием стала  произведенная Правительственной  комиссией «расчистка» функционального пространства исполнительной власти, в результате чего из 5.5 тысяч проанализированных функций федеральных органов исполнительной власти было признано избыточными около 1,5 тысяч функций, дублирующими – более 250 и требующими корректировки – более 850. Таким образом, число функций федеральной исполнительной власти было сокращено на 25%, а в оставшейся части примерно такую же долю функций следовало пересмотреть или уточнить⁷.

      В концепции проведения второго этапа  реформы (2006-2008 гг.) отмечалось, что на первом этапе была реализована лишь относительно небольшая часть мероприятий  административной реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начинались (прежде всего, это касалось механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях). Указывалось также, что проведенный в 2003-2005 гг. первый этап административной реформы затронул, в основном, федеральный уровень исполнительной власти, а на региональном уровне реформа проходила в виде отдельных экспериментов. Правительство РФ приводило свидетельства международных экспертов о том, что по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Россия находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии, а по ряду интегральных показателей (используемых в международной практике) значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. Особое внимание обращалось на то, что система исполнительной власти являлась «весьма закрытой для граждан и бизнеса», и поэтому в связи с увеличением рисков дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов составляют более 5% вкладываемых средств при том, что сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, с ростом прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1 процент и с сокращением инфляции на 0,46 процента. Приводились данные о коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Итоговой оценкой стало положение о том, что по существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

      Одобренная  Правительством РФ (распоряжение от 25 октября 2005 г. № 1789-р) «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.» определила в качестве цели второго этапа реформы повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (эта позиция полностью дублирует одну из задач первого этапа реформы); повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Указывается, что для достижения этих целей необходимо решение шести следующих задач: (1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; (2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; (3) оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; (4) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; (5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; (6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

      Таким образом, второй этап административной реформы предполагал не только продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, но и модернизацию стиля и методов её деятельности. Главным отличием следует считать то, что новый этап административной реформы было решено проводить на четко обозначенной концептуальной основе, дополнительно подчеркивающей её идеологию и определяющих содержание и ожидаемые результаты преобразований во всей системе исполнительной власти России федеральной, региональной и муниципальной. Эти принципиальные позиции были изложены в официальной «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» (одобрены Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р) и обстоятельно прокомментированы её разработчиками, официально представлены Минэкономразвития России и небезызвестным Центром стратегических разработок. В таком организационном формате, в частности, перспективы развития административной реформы были доведены до практических работников различных органов исполнительной власти на московской конференции «Реализация мероприятий административной реформы в 2006-2008 годах на федеральном и региональном уровнях» (17-18 февраля 2006 г.) и на ряде других (в том числе, обучающих) конференциях и семинарах.

      Концепция второго этапа административной реформы основывается на трех целевых ориентирах, подкрепленных некоторыми количественными обоснованиями параметров, взятых из отечественной и зарубежной практики. Первым из них является повышение качества и доступности государственных услуг; указывается, что, например, в Канаде 54% граждан удовлетворены качеством этих услуг, а в России – только 14%, и в связи с этим ставится задача удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг до 50%, а в 2010 г. – не менее чем 70%.

      Вторым  целевым ориентиром является последовательно  отстаиваемое реформаторами дальнейшее ограничение вмешательства государства  в экономическую деятельность субъектов  предпринимательства, в том числе  прекращение «избыточного государственного регулирования». Это положение мотивируется, в частности, тем, что в России (по сведениям заинтересованных лиц) малый бизнес расходует на преодоление так называемых «административных барьеров» до 10% от выручки при том, что за рубежом «лучшая практика» свидетельствует о преодолении этих «барьеров» за 3,5% не от выручки, а от прибыли. В связи с этим ставится задача снижения доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров к 2008 году до 5% и к 2010 году – до 3% от выручки.

      Третий  целевой ориентир административной реформы формулируется как «повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти» и аргументируется тем, что по рейтингу показателей эффективности государственного управления на федеральном и региональном уровня Россия находилась в последней трети государств мира.

      В отличие от первого этапа (2003-2005 гг.) административной реформы, в основном преследовавшего цели организационного упорядочения системы исполнительной власти, второй этап (2006-2008 гг.) недвусмысленно направлен на принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса). Этому подчинены практически все задания (их около шестидесяти), включенные Правительством РФ в «План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2005 годах», в том числе и те, которые формально могут быть отнесены к традиционным «совершенствованию структуры» или «уточнению функций» органов исполнительной власти.

     Перечень  недостатков функционирования системы  государственного управления фактически задает и цели административной реформы. Так, в соответствии с Концепцией, целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах являются:

- повышение  качества и доступности государственных  услуг;

- ограничение  вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- повышение  эффективности деятельности органов  исполнительной власти.

Для достижения этих целей предусматривается решение следующих задач:

- внедрение  в органах исполнительной власти  принципов и процедур управления  по результатам;

- разработка  и внедрение стандартов государственных  услуг, предоставляемых органами  исполнительной власти, а также  административных регламентов в органах исполнительной власти;

- оптимизация  функционирования органов исполнительной  власти и введение механизмов  противодействия коррупции в  сферах деятельности органов  исполнительной власти;

- повышение  эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

- модернизация  системы информационного обеспечения  органов исполнительной власти;

- формирование  необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления⁸.

Управление  по результатам

 Российский  опыт последних 10 лет наглядно показывает: чтобы достичь целей государственной политики, недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать план действий. Необходимо организовать выполнение этих планов, постоянный контроль за их реализацией, а при необходимости корректировку.

 Практика  составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти в 2004-2005 годах выявила ряд серьезных проблем, препятствующих формированию системы управления, ориентированного на результат. Отсутствуют методики расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти. Не созданы система сбора и обработки информации, необходимой для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности, и система мониторинга их достижения. У государственных служащих нет необходимых знаний и навыков такой работы, а также мотивации к ее проведению.

 Внедрение механизмов управления, ориентированного на результат, позволит:

• достичь планируемых общественно значимых результатов как на уровне Правительства Российской Федерации в целом, так и на уровне отдельных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• повысить эффективность использования ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

 В ходе создания механизмов ведомственного и  межведомственного планирования необходимо решить задачи по их методическому  обеспечению и пилотному внедрению, а также обеспечить экспертное сопровождение  внедрения указанных механизмов.

 В целях  внедрения процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в субъектах Российской Федерации  должна быть создана соответствующая  типовая нормативно-правовая и методическая база для субъектов Российской Федерации  с ее последующей экспериментальной апробацией.

 Внедрение системы планирования и проектного управления в равной мере важно и  для успешного проведения административной реформы, и для решения других задач, связанных с реализацией  полномочий органов исполнительной власти. Разработка такой системы должна осуществляться одновременно с внедрением новых комплексных механизмов целеполагания и бюджетирования, ориентированных на результат.

Стандартизация  и регламентация

 Отсутствие  стандартов качества и доступности  государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, то есть обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обусловленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями, перед физическими или юридическими лицами, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время не существует необходимой нормативно-правовой базы для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включая услуги общего экономического характера, не сформированы перечни государственных услуг. Не эффективна существующая система обратной связи с пользователями государственных услуг.