Земельная реформа и пути ее развития

    2. Причины и особенности земельной  реформы 

    2.1. Современная земельная реформа в Российской Федерации 

    С 1990 г. в Российской Федерации был  взят курс на развитие рыночной экономики. Земельный правопорядок, основанный на монополии государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, препятствовал формированию рыночных отношений.

    Необходима  была реформа советского землепользования. 23 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О земельной реформе». Он предусматривал, что земельная реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР. При проведении земельной реформы предусматривалась передача земли гражданам в собственность бесплатно. Монополия государства на землю на территория РСФСР отменялась.

    Использование земли в РСФСР стало платным. Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов облагались ежегодным земельным налогом.

    Для проведения операций, связанных с  оценкой, куплей, продажей земель, провозглашалось создание Российского земельного банка. Об этом указании было забыто еще до отмены этого исторического закона.

    В процессе осуществления земельной  реформы было разрешено создавать специальный земельный фонд для последующего перераспределения земель и наделения земельными участками в первоочередном порядке для организации крестьянских хозяйств, ведения, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства. В этот фонд предлагалось включать часть земель, используемых не по целевому назначению, а также выбывших из оборота, или переведенных в менее ценные угодья.

    Земельная реформа осуществлялась одновременно с аграрной, 
предусматривавшей создание нового уклада в сельском хозяйстве 
Российской Федерации - крестьянских (фермерских) хозяйств, реорганизацию колхозов и совхозов. Был принят Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Он вводился в действие с 1 января 1991 г.

    Для ведения крестьянского хозяйства  земля предоставлялась в собственность граждан бесплатно в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе, в расчете на одного работающего в сельском хозяйстве. Дополнительная земельная площадь для ведения крестьянского хозяйства до предельных норм, устанавливаемых в республиках, краях, областях, могла быть получена за плату.

    Работникам, выходившими из колхоза (совхоза) с  целью организации крестьянского хозяйства, колхоз (совхоз) должен был выдать в счет акций средства производства или выкупить акции. Если колхоз (совхоз) не имел такой возможности, то он обязан был выступить для крестьянского хозяйства гарантом получения кредитов в банке на эту сумму и компенсировать проценты за пользование ими.

    Период  с 1990 г. можно охарактеризовать как  время бурного 
издания большого числа Указов Президента Российской Федерации и 
правительственных правовых актов, направленных на конкретизацию 
законодательных предписаний о направлениях, порядке и правилах 
осуществления земельной реформы и перераспределения земель между 
собственниками и пользователями земельными участками. Особое место 
среди законодательных предписаний в реализации земельной реформы 
стали занимать нормы Гражданского кодекса РФ (части первая и вторая). 
Они способствовали формированию земельного рынка и реализации 
сделок о перераспределении земельных участков между 
собственниками и землепользователями, гражданами и юридическими 
лицами. 

    В ходе земельной реформы в Российской Федерации произошли значительные изменения. Ликвидирована монополия  государственной собственности на землю. Проведена реорганизация колхозов и совхозов, осуществлена приватизация более ста миллионов гектаров земель. В итоге почти двенадцать миллионов работников бывших колхозов и совхозов стали собственниками земельных долей. Сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств, которым в распоряжение передано свыше тринадцати миллионов гектаров земель. Создан фонд перераспределения земель на площади 32 миллиона гектар. В собственность граждан передано 63 процента всех сельскохозяйственных земель. Собственниками приватизированных предприятий и иных объектов недвижимости выкуплено 10 тысяч земельных участков под такими предприятиями. В городах и поселениях городского типа в собственность граждан и юридических лиц передано шесть процентов земли.

    Вместе  с тем земельная реформа, по мнению Правительства Российской Федерации, не доведена до конца. Поэтому была разработана и утверждена Правительством РФ 26 июня 1999 г. Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы»¹. В ней было сказано, что перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создание российской национальной системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей, ее эффективное использование и социальную справедливость при распределении земли. Правительством РФ от 15 августа 2003 г. № 1169 - р была утверждена Программа распоряжением социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 – 2005 годы). В ней сформулированы задачи по развитию инфраструктуры рынка земли и иной недвижимости.

    В 2003-2005 годах требуется решить ряд  задач, связанных, прежде всего с необходимостью совершенствования правовой базы рынка недвижимости, повышения эффективности государственного регулирования в этой сфере, устранения избыточного административного вмешательства в

_____________________________

  ¹ СЗ РФ, 1999., № 27, ст. 3379.

функционирование  рынка.

    В сфере совершенствования нормативной  правовой базы земельной реформы необходимо принятие следующих мер:

    - завершение территориального зонирования земель поселений и иных территорий с целью установления градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости;

    -совершенствование  механизма передачи собственности  на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них объектов недвижимости, установление порядка определения арендных платежей и выкупных цен на земельные участки с учетом их сопоставимости, необходимости уменьшения размера отвлекаемых собственных средств предприятий на данные цели, в том числе с учетом возможности рассрочки платежей по выкупу земельных участков;

    - формирование земельных участков при разграничении государственной собственности на землю в целях регистрации прав собственности на земельные участки РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

    - формирование информационной базы землеустроительной документации;

    - создание единого кадастра объектов недвижимости на федеральном уровне;

    - совершенствование системы государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним с индивидуализацией земельных участков и иных объектов недвижимости;

    - создание   реестра   свободных   земель,   обеспеченных соответствующей производственной инфраструктурой (транспортными 
коммуникациями, газо-, тепло-, электроснабжением, средствами связи), 
которые могут быть использованы под промышленную застройку, с 
предоставлением отсрочки при покупке, внесенного в реестр (и запрете 
на вторичную его продажу на срок отсрочки), либо с продажей 
земельных участков в рассрочку, обеспечение применения упрощенного 
порядка регистрации прав на указанные земельные участки;

• упрощение предоставления права на земельные участки в целях 
  реализации инвестиционных проектов;
• законодательное оформление концепции единого объекта 
  недвижимости, предполагающего регистрацию права собственности 
  одновременно на земельный участок и на находящиеся на нем здания 
  (сооружения);
• обеспечение перехода к преимущественно конкурсному 
  предоставлению  земельных участков  с  их предварительным 
  формированием как объекта недвижимости, предоставляемых в 
  собственность или долгосрочную аренду в целях создания возможности 
  для кредитования будущего строительства под залог земельного участка;
• организация эффективного контроля за охраной и использованием земельных ресурсов, направленного на сохранение и восстановление природных свойств земли;
• обеспечение правовых условий оборота земель сельско- 
  хозяйственного назначения, включая ипотеку.

    В сфере совершенствования государственного регулирования рынка недвижимости необходимо принятие следующих мер:

    - законодательное установление исчерпывающих условий каждого 
вида государственной экспертизы проектной документации, сроков ее 
проведения;

• регламента взаимодействия осуществляющих экспертизу органов, основанного на принципе одного «окна», и порядка определения стоимости проведения государственной экспертизы: приведение порядка финансирования органов, осуществляющих государственную экспертизу,   в   соответствие   с   бюджетным законодательством;
• передача части функций по регулированию деятельности 
  профессиональных участников рынка недвижимости (оценщиков, 
  страховщиков, землеустроителей) их объединениям и ассоциациям с целью стимулирования профессионального бизнес-сообщества к повышенной надежности  и  эффективности  сделок на рынке недвижимости;
• обеспечение продажи государственной и муниципальной 
  недвижимости по конкурсу, а также заблаговременного и публичного 
  предоставления информации о таких конкурсах.

2.2. Принципы современной земельной реформы и земельных правоотношений  

    Современное земельное законодательство РФ формируется  после и на основе принятия, подписания и вступления в законную силу 30 октября 2001 г. Земельного Кодекса РФ, призванного  быть главным регулятором земельных  отношений. Поэтому все законодательство, которое касается земельных отношений, но принятое до Земельного Кодекса  РФ, необходимо применять с учетом новых положений.

    Конституция РФ (ст.9) придает земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности российского  общества. Поэтому Земельный кодекс и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и  охраны земель, учитывают ее особенности  как природного объекта, составной  части природы, природного ресурса. Учитываются эти положения и  при формировании рынка земли.

    Предусматривая  общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности  по использованию земельных участков, Земельный кодекс формулирует соответствующие  статьи таким образом, чтобы в  их содержании присутствовали нормы  о соблюдении экологических, строительных, санитарно-гигиенических и иных специальных требований (подп. 3 п. 1 ст. 40), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (ч. 1 ст. 42), чтобы  проводились целенаправленные мероприятия  по охране земель как природного объекта (ч. 4 ст. 42). В статьях, посвященных  тому или иному конкретному виду хозяйственной деятельности (промышленности, транспорту, сельскому, лесному, водному  хозяйству, градостроительству и т.д.), Земельный кодекс устанавливает  такой порядок использования  земли, который предусматривал бы требования, диктуемые особенностью земли как объекта природы, нуждающегося в соблюдении экологических норм и стандартов. Так, при использовании земель промышленности и других земель специального (несельскохозяйственного) назначения в их состав включаются охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями землепользования (ч. 1 п. 3 ст. 87). Земля в городе служит не просто территорией, а важным градообразующим фактором со многими требованиями экологического характера (зонирование с рациональной планировкой и застройкой при непременном соблюдении регламентов (п. 2 - 4 ст. 85). В отношении земель сельскохозяйственного назначения ст. 79 Кодекса устанавливает свои меры охраны с учетом ценности этих земель для решения проблемы продовольственной безопасности страны.

    Если  статья 1 ЗК РФ (абз. 1) устанавливает  условие, чтобы при правовом регулировании  земельных отношений земля рассматривалась  как недвижимое имущество, то из этого  не следует, что все правовые нормы  российского законодательства о  недвижимом имуществе обязательны  и для регулирования земельных  отношений. Так, не все нормы гражданского законодательства, и в частности  Гражданского кодекса о недвижимом имуществе, могут применяться к  регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному кодексу. То же можно сказать  и по вопросу объекта права  собственности и иных прав на землю.