Правовая система государственного управления земельными ресурсами

       Земельные правоотношения могут возникать, изменяться или прекращаться на основании правомерных и неправомерных действий (правонарушений). Так, например, при систематическом нарушении земельного законодательства пользователь может быть лишен права на землю. Земельный участок может быть изъят (выкуплен) и при отсутствии нарушений, если он понадобился для государственных или общественных нужд.

      Изменения в содержании земельных правоотношений происходят при частичном изъятии земель, например, в случае соглашения сторон об изменении условий договора аренды, а также при некоторых других обстоятельствах, не приводящих к полному прекращению права пользования землей.

      Наконец, земельные правоотношения  могут различаться по степени взаимной обязанности их участников. Они могут быть отношениями равноправия (партнерские отношения) и отношениями подчиненности одной стороны другой. Как правило, равноправные земельные отношения возникают между теми или иными хозяйствами - пользователями земли. Так, согласование между соседями о порядке использования граничащих (смежных) участков осуществляется путем свободной договоренности. Одна сторона не может диктовать другой обязательных условий поведения, не учитывающих интересов соседа. Стороны этих отношений обязаны в равной мере воздерживаться от нарушения установленного порядка пользования землей. Устранение нарушений допускается не путем "самосуда", а компетентным органом государства (землеустроительной службой, судом, арбитражным судом). Партнерские отношения складываются между арендатором и арендодателем, в том числе при сдаче земельного участка в аренду, между колхозом, совхозом и коллективом, работающим на условиях внутрихозяйственного арендного подряда, поскольку участники этих отношений обязаны уважать права друг друга, добиваться взаимного согласия, не нарушать законных интересов другой стороны.

      При отношениях подчиненности  складывается иной характер поведения  субъектов права пользования  землей. В этих отношениях, как  правило, одной из сторон является орган управления, который по закону правомочен давать те или иные указания землепользователю, добиваться от него тех или иных действий, контролировать его поведение и т.д. Так, должностное лицо землеустроительной службы может потребовать от всякой сельскохозяйственной организации прекращения работ, угрожающих порчей угодий, и землепользователь, собственник, землевладелец обязаны подчиниться этим законным требованиям.

      По функциональному назначению  земельные правоотношения могут быть регулятивными и правоохранительными.

      Регулятивные правоотношения - это  такие отношения, которые урегулированы  нормами земельного права и  которые выражаются в совершении  участниками данных отношений  позитивных действий.

      Правоохранительные земельные отношения, в отличие от регулятивных, вызываются отклонением в поведении участника земельных отношений от нормы закона. Они, как правило, возникают по поводу правонарушений, когда наступает необходимость юридического воздействия на нарушителя земельного законодательства. Названные отношения могут складываться и при отсутствии правонарушения, когда есть угроза его наступления.

       Земельные правоотношения могут быть классифицированы и по иным основаниям, широко используемым в гражданском праве:

по критерию содержания - на имущественные и  неимущественные;

по критерию определенности состава субъектов - на абсолютные и относительные; и  т.д.  

  5. Правовой режим земель 

Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в соответствии с требованиями п. 1 ст. 8 Земельного кодекса в следующем порядке:

земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;

земель, находящихся в собственности  субъектов Российской Федерации, и  земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

земель, находящихся в муниципальной  собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления.

Земель, находящихся в частной собственности:

земель  сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов  Российской Федерации;

земель  иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

       В настоящее время целевое назначение и категории установлены для всех земель Российской Федерации. В связи с тем что полномочия по переводу земель из одной категории в другую предоставлены всем субъектам, обладающим правами государственной или муниципальной собственности на землю, ст. 8 Земельного кодекса переводит регулирование порядка перевода земель на уровень федерального закона. Такой закон в настоящее время находится в стадии разработки. Он должен будет установить основные принципы перевода земель из одной категории в другую, основания для изменения целевого назначения, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области перевода земель из одной категории в другую, права граждан и юридических лиц при осуществлении процедуры изменения целевого назначения земельных участков.

      Сегодня же указанный круг  вопросов регламентируется лишь  фрагментарно некоторыми из федеральных  законов РФ.       В основном регулирование рассматриваемых отношений пока осуществляется на уровне подзаконных актов вплоть до ведомственных.         В соответствии с Земельным кодексом (п. 3 ст. 8), нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую служит основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую. 
 

  6. Правовая система управления земельными ресурсами. 

       Земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, и составляют земельный фонд страны. Хотя собственность и иные права на земельные участки осуществляются в разных формах, государство несет ответственность за их состояние, использование, охрану. Государственные органы используют правовую систему управления земельными ресурсами.  Они организуют и осуществляют землеустройство, земельный кадастр и мониторинг земель, государственный контроль за использованием земель, разрешают земельные споры. Основой государственного управления является принцип устойчивого развития, который включает предоставление широких земельных полномочий региональным органам исполнительной власти, субъектам Федерации, органам местного самоуправления.

      Важной прерогативой государственного  управления земельными ресурсами  является классификация земель  по категориям в зависимости  от их целевого назначения. Это  позволяет государству:

      во-первых, находиться у истоков определения назначения земель, не допускать без достаточных оснований перевода их из одной категории в другую;

      во-вторых, осуществлять контроль  за режимом использования земель  в зависимости от их целевого  назначения.

      Стабильность целевого назначения  земель, сохранение, прежде всего,  сельскохозяйственных земель, недопущение  их необоснованного перевода  в менее эффективные формы  использования всегда составляли  краеугольный принцип российского  земельного права. Площадь земель, предоставленных для сельскохозяйственного производства, ежегодно сокращается, что не может не вызывать тревоги, заставляет предпринимать усилия по обеспечению продовольственной безопасности страны.

      Второй категорией земель являются  земли населенных пунктов - поселений. Они используются как пространственный базис для проживания, строительства зданий, сооружений, удовлетворения культурно-бытовых нужд населения.

      Самой большой категорией земельного  фонда по площади считаются  земли лесного фонда, режим которых подчиняется правилам использования, охраны и воспроизводства лесов, на них произрастающих. К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, водоохранные зоны, прибрежные полосы и др. Близки к ним по режиму использования земли особо охраняемых территорий - природоохранного, заповедного, рекреационного, историко-культурного назначения. Резервом являются земли запаса.

      Государственное управление землями  подразделяется на общее и  отраслевое управление. Общее управление земельными ресурсами осуществляется органами общей и специальной компетенции и распространяется на все территории независимо от категорий земель и форм владения ими.

      Общее управление землями возложено  на Федеральное собрание, Президента, Правительство Российской Федерации.

      Государственный комитет России  по земельным ресурсам и землеустройству,  например, является специально уполномоченным  государственным органом в области  охраны земель. Таким образом,  Госкомзем - орган общего управления  специальной компетенции.

      Отраслевое управление осуществляется  министерствами, государственными  комитетами, Федеральными службами  по принципу подведомственности  им предприятий, учреждений, организаций,  которым предоставлены земли.  Осуществление ими управления, как правило, не зависит от территориального размещения земель. Задачи перед отраслевым управлением ставятся органами общего государственного управления.

      По отношению к вопросам управления  землями представительные органы  местного самоуправления и местные администрации являются органами общей компетенции, так как эти вопросы составляют только часть их полномочий наряду со множеством других. Компетенция органов местного самоуправления, полномочия в сфере регулирования земельных отношений закрепляются в правовых актах, в том числе в актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

      Вопросы управления землями содержатся:

в уставах  муниципальных образований;

в решениях представительных органов муниципальных  образований;

в постановлениях, распоряжениях, приказах, договорах  исполнительных органов - администраций  муниципальных образований, их структурных  и территориальных подразделений;

      Регулирование земельных отношений является содержанием деятельности районных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, относящихся к органам государственной власти специальной компетенции.

      Важной особенностью управления землями муниципальных образований является нетождественность полномочий, методов управления применительно к земельным участкам различных форм собственности.

      Органы местного самоуправления  не вправе осуществлять государственный  контроль за использованием и  охраной земель без специально  переданных полномочий, а также  перелагать свои полномочия контроля за использованием и охраной муниципальных земель на районные земельные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству.

      Органы местного самоуправления  тесно взаимодействуют с органами  государственного управления - районными  комитетами по земельным ресурсам и землеустройству и комитетами по охране окружающей среды.

      Соотношение полномочий этих  органов в сфере регулирования  земельных отношений различно, они  имеют разный удельный вес  ко всему объему полномочий  и разные методы работы. Непосредственным полномочием, обязанностью комитетов по земельным ресурсам и землеустройству является ведение земельного кадастра, а задачей муниципальных органов - организация ведения земельного кадастра, т.е. оказание помощи работникам комитетов организационного характера, финансирование работ за счет местных бюджетов. Они же - органы муниципальных образований - являются пользователями кадастровой информации при планировании использования земель, находящихся в их ведении. Работники комитетов по земельным ресурсам и землеустройству готовят документацию, выдают свидетельства о праве собственности на земельные участки, а органы местного самоуправления в соответствии с законом регистрируют права собственности на землю, договоры на пользование и аренду земельных участков. Тем самым обеспечивается разделение или разграничение полномочий.

      Определяя задачи землеустройства и его обязательность, Закон "О землеустройстве" в ст. 3 называет ряд основных его действий:

изменение границ объектов землеустройства;

предоставление и изъятие земельных участков;

определение границ ограниченных в использовании  частей объектов землеустройства;