Правовая система государственного управления земельными ресурсами

      Система земельного права.

      Земельное право как отрасль, имеющая свою систему, состоит из общей части, содержащей правовые нормы и положения, относящиеся ко всей отрасли в целом, и особенной части, охватывающей нормы, регулирующие отдельные виды земельных отношений.

Правовыми институтами, составляющими общую  часть земельного права, являются:

институт  права собственности на землю;

институт  иных видов прав на землю;

институт  управления в области землепользования;

институт  землеустройства;

институт  государственного земельного кадастра;

институт  контроля за использованием земли;

институт  правовой охраны земель;

институт  юридической ответственности за нарушение земельного законодательства.

       Правовыми институтами особенной части являются: группы правовых норм, устанавливающих наличие в государственном земельном фонде отдельных категорий земель и их правовой режим, формы и виды землепользования, права и обязанности отдельных собственников земли и землепользователей - сельскохозяйственных организаций, колхозов, совхозов, кооперативов, арендаторов, крестьянских хозяйств, различных категорий граждан.

       Разграничение норм земельного, гражданского и иных отраслей права. С предметом и системой земельного права тесно связана проблема разграничения действия норм гражданского, земельного и других отраслей права в части, касающейся регулирования земельных отношений. Это связано, прежде всего, с тем, что земля объективно выступает одновременно в нескольких значениях и, следовательно, объектом различных видов общественных отношений, в том числе земельных и имущественных.

      Как известно, предметом гражданского  права являются имущественные  и личные неимущественные отношения,  а предметом административного  права - управленческие отношения  (ст. 2 ГК РФ). Предметом же земельного права являются земельные отношения, которые представляют собой комплекс имущественных и управленческих отношений.

      Отношения по использованию которого  в определенной части могут  регулироваться нормами гражданского  и земельного законодательства; с другой стороны, земля выступает и как объект властных полномочий.

      Поскольку закон допускает сделки  с землей и она становится  объектом товарного оборота, постольку  возможность применения к земельным  отношениям норм гражданского  права значительно расширяется. Но при этом необходимо учитывать особенности земельных отношений. В Указе Президента Российской Федерации "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г.1 установлено, что совершение сделок с землей регулируется гражданским законодательством, но с учетом требований земельного и иного специального законодательства (п. 1 Указа).

        Правила о купле-продаже земли также допускают применение норм гражданского законодательства при совершении этих сделок между собственником земельного участка и его новым приобретателем, при проведении конкурсов и аукционов по продаже земли. Однако земельное законодательство устанавливает и ряд запретов, в частности, на продажу в частную собственность земельных участков, имеющих важное природоохранное назначение, на самовольное изменение целевого назначения земельного участка, на приобретение в собственность иностранными физическими и юридическими лицами участков земель сельскохозяйственного назначения и т.д. Земельное законодательство устанавливает и другие ограничительные условия, соблюдение которых требуется при привлечении к регулированию земельных отношений норм гражданского законодательства.

      Иногда в самом земельном законодательстве делается отсылка к гражданскому законодательству, если те или иные отношения, связанные с использованием земли, регулируются гражданским законодательством. Но для применения норм гражданского законодательства не всегда требуется обязательное указание об этом в законе. Применение их бывает не только желательно, но и необходимо, если существует пробел в земельном праве, а определенные земельные отношения в силу их имущественного содержания и однородности с гражданскими отношениями могут быть урегулированы нормами гражданского права.

      Однако не все нормы гражданского законодательства, и в частности Гражданского кодекса о недвижимом имуществе, могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному кодексу. То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.

      Нормы административного права применяются к тем земельным отношениям, участники которых находятся в положении власти и подчинения. Это происходит, например, в случае захвата земли, когда компетентный орган государственной власти, опираясь на закон, в порядке наказания решает вопрос об изъятии земельного участка. Следовательно, государственный орган принимает управленческое решение, т.е. административно-правовой акт, на основании которого прекращается право пользования землей. Данное решение является обязательным для органов Землеустроительной службы, которые выясняют границы земельного участка в натуре (на местности) и передают его другому пользователю (собственнику) земли. Оно является обязательным и для бывшего пользователя земельного участка, так как последний не вправе игнорировать требования, содержащиеся в документе государственного органа.

        Связь земельного права, регулирующего отношения по поводу использования земли, с водным, лесным, горным правом обусловлена тем, что земля - важнейшая часть всей биосферы, вместилище всех других связанных с нею природных объектов: лесов, вод, животного и растительного мира, полезных ископаемых и иных ценностей недр земли. Без использования земли практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйственность по отношению к земле немедленно или впоследствии будет наносить вред всей окружающей среде, не только приводить к разрушению почв, их эрозии, засолению, заболачиванию, химическому загрязнению, но и сопровождаться ухудшением условий использования других природных ресурсов (загрязнение вод продуктами эрозии почв, потеря запасов воды при орошаемом земледелии, обезлесение, опустынивание, загрязнение и сокращение территорий, служащих средой обитания животного мира, и т.д.). Поэтому нормы законодательства о рациональном и комплексном использовании земель повышают эффективность норм экологического законодательства: водного, лесного, горного и др.

     Из сказанного нетрудно усмотреть также неразрывную связь земельного права с охраной природы. Земельно-правовые нормы приводятся в соответствие с экологическими требованиями, происходит экологизация норм земельного права.

      Всеобщие экологические связи  в природе приводят к тому, что хозяйственная эксплуатация одного природного ресурса оказывает влияние на состояние других природных объектов и в целом природной среды. Поэтому стоит задача обеспечения охраны природы в процессе хозяйственной эксплуатации отдельных ее составных частей: земель, вод, лесов, недр. 

 3. Принципы земельного права 

      Земельному праву как самостоятельной отрасли права присущи свои определенные общие принципы. Анализ современного земельного законодательства позволяет выделить несколько таких принципов. К ним относятся:

      1) учет значения земли как основы  жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование  отношений по использованию и  охране земли осуществляется  исходя из представлений о  земле как о природном объекте,  охраняемом в качестве важнейшей составной части природы;

      2) приоритет охраны земли как  важнейшего компонента окружающей  среды и средства производства  в сельском хозяйстве и лесном  хозяйстве перед использованием  земли в качестве недвижимого  имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

       3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

       4) участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

       5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

      6) приоритет сохранения особо  ценных земель и земель особо  охраняемых территорий, согласно  которому изъятие ценных земель  сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами;

      7) платность использования земли,  согласно которому любое использование  земли осуществляется за плату,  за исключением случаев, установленных  федеральными законами и законами  субъектов Российской Федерации;

       8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

        9) разграничение государственной  собственности на землю на  собственность Российской Федерации,  собственность субъектов Российской  Федерации и собственность муниципальных  образований, согласно которому  правовые основы и порядок  такого разграничения устанавливаются федеральными законами.

       10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

      11) сочетание интересов общества  и законных интересов граждан,  согласно которому регулирование  использования и охраны земель  осуществляется в интересах всего  общества при обеспечении гарантий  каждого гражданина на свободное  владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

      Приведенный перечень принципов земельного права, на которых должна строиться и государственная политика в сфере землепользования, не является исчерпывающим и может быть дополнен путем принятия других федеральных законов.  

4. Земельные правоотношения. 

Земельные правоотношения - это общественные отношения, которые складываются между  органами власти, организациями и  частными лицами по поводу распределения, использования и охраны земель и  которые регулируются нормами земельного права.

      Российская Федерация, ее субъекты  и муниципальные образования  могут выступать в земельных  правоотношениях в двух качествах.

      Во-первых, как регуляторы этих  отношений применительно к земельным  участкам, находящимся под их юрисдикцией на их территории. В этих случаях их акты имеют властный характер, иллюстрацией чего могут служить обязательные предписания при ведении государственного земельного кадастра, зонирование земель, санитарные и ветеринарные правила, требования по охране природы, сервитуты и др.

      Во-вторых, как собственники земельных  участков. В этом случае они  выступают на равных началах  с иными участниками отношений:  гражданами и юридическими лицами (ч. 2 ст. 9, ст.ст. 10 и 11 Земельного кодекса).

      В имущественном отношении к  земле, в качестве ее принадлежности, должны относиться почвенный  покров и естественная растительность. Иногда в юридической литературе  можно встретить предложения  рассматривать в качестве принадлежности  земли немигрирующие виды дикой фауны. В этом плане земельные правоотношения сближаются с гражданскими, среди которых давно известен институт "главная вещь и ее принадлежность". Принадлежностью земли являются также защитные и мелиоративные устройства и посадки - поскольку они не имеют особой от земли хозяйственной ценности или же их ценность значительно уступает ценности земли, которую они защищают и улучшают. Бесспорно, что принадлежностью земли являются результаты защитных и мелиоративных работ, полностью слившихся с землей (планировка поверхности земли, расселение засоленных угодий, химические мелиорации, террасирование склонов, уборка камня и др.).