Право государственной собственнсти на землю

В-третьих, РФ и субъекты РФ – особые субъекты права. С одной стороны они являются носителями публичной власти, а с другой стороны они выступают в качестве субъекта  гражданских правоотношений, являются собственниками значительного числа земель.

В-четвертых, в законодательстве закреплен принцип целевого использования земель, который касается всех субъектов права собственности на землю, но только государство может использовать земли для выполнения особых функций, несмотря на то, что это приводит к загрязнению, деградации земель. Это допускается в силу его особого положения и возложенных на него функций. Поэтому для государства-собственника не существует ограничений по видам деятельности, целевому использованию.

В-пятых, государство владеет, пользуется, распоряжается, а также несет бремя содержания как специфических объектов собственности (изъятые и ограниченные в обороте земельные участки), а субъекты РФ – участков, ограниченных в обороте, так и «обычных видов имущества.

Наконец, государство как собственник, подобно юридическому лицу, реализует правомочия через специально уполномоченные органы государственной власти в рамках их компетенции.

Субъекты права государственной собственности обладают, во-первых, признаками гражданско-правовых субъектов, во-вторых, признаками юридических лиц, которые отличают их от всех остальных участников отношений, регламентируемых гражданско-правовыми нормами.

От имени Российской Федерации право собственности осуществляют органы государственной власти в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими их статус. В одном из научно-практических комментариев к ГК РФ разъясняется, что такими органами являются Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, государственные комитеты, департаменты, федеральные службы и т.п.)[29]. Соответственно, на все названные органы могут быть возложены функции, связанные с реализацией правомочий, вытекающих из содержания права собственности.

Однако вряд ли можно согласиться с тем, что правомочия собственника могут осуществлять органы законодательной власти и Президент РФ. Конституция РФ (ст. 102 и 103) содержит исчерпывающий перечень вопросов, относящихся к ведению Совета Федерации и Государственной Думы, в который осуществление прав собственника не входит. В равной мере сказанное относится к полномочиям Президента РФ, которые также исчерпывающим образом определены в ст. 86-89 Конституции РФ. Что касается органа исполнительной власти Российской Федерации - Правительства РФ, то в соответствии со ст. 114 Конституции РФ и ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» этот орган осуществляет управление федеральной собственностью[30].

В литературе было высказано мнение о том, что ГК РФ остановился на полпути в определении статуса государства как субъекта права собственности. Так, неясно, кто осуществляет предоставление федеральных земель, кто выступает их продавцом, кто несет бремя содержания собственности и т.д. В равной мере это относится и к действующему ЗК РФ, который ограничивается закреплением правила о том, что предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, осуществляется в соответствии со ст. 9 и 10 ЗК РФ на основании решений исполнительных органов государственной власти. Однако эти статьи не определяют, какие именно государственные органы исполнительной власти обладают указанными полномочиями. Статьи 9 и 10 ЗК РФ закрепляют право Российской Федерации и ее субъектов управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися соответственно в собственности Российской Федерации и субъектов РФ. Действующее законодательство в настоящее время определяет только те органы, которые имеют право распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена[31].

Однако после разграничения государственной собственности возникнет проблема определения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на распоряжение федеральной земельной собственностью. И если в законодательстве субъектов РФ определены конкретные исполнительные органы государственной власти, уполномоченные на распоряжение земельными участками, находящимися в собственности то в федеральном законодательстве данный вопрос остается открытым[32].

Рассматривая проблемный вопрос о субъекте права государственной собственности на землю, нельзя не обратить внимание на положение абзаца второго п. 4 ст. 214 ГК РФ о том, что государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет государственную казну Российской Федерации. Как уже говорилось, распространена точка зрения, согласно которой в содержание права собственности включалось наряду с изложенными, и четвертое правомочие – право управления. В последнее время, как в законодательстве, так и в отдельных работах ученых-юристов просматривается тенденция к включению правомочия управления в содержание права государственной собственности. Об этом свидетельствуют упомянутые выше ст. 9 и 10 ЗК РФ, которые включают в полномочия Российской Федерации и ее субъектов управление соответственно федеральной и региональной собственностью на земельные участки. При этом законодатель не расшифровывает, что понимается под термином «управление». Если же придерживаться данной точки зрения, то можно смело сказать, что Правительство РФ и является не единственным, но одним из главнейших органов, правомочным распоряжаться (управлять) публичной собственностью[33]. 

В настоящее время функции управления федеральной собственностью выполняет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. В соответствии с Положением о данном агентстве, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»[34], на этот орган возложено управление федеральным имуществом, в том числе и в области земельных отношений[35].

Что же касается уровня субъектов Федерации, то необходимо отметить то, что субъектами по разграничению и имеющими полномочия по распоряжению собственностью субъекта РФ являются органы исполнительной власти РФ, в том числе специализированные органы такие как – министерства по управлению имуществом субъекта РФ.

Так, в соответствии со ст. 102 Конституции РТ собственностью Республики, а также федеральной собственностью, переданной в управление РТ, управляет и распоряжается Кабинет Министров РТ[36]. А также Министерство земельных и имущественных отношений РТ, которое является органом исполнительной власти РТ отраслевой компетенции, проводящим в Республике единую государственную политику в области земельных и имущественных отношений, осуществляющим полномочия собственника по управлению имуществом и земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности РТ, в том числе по приватизации и распоряжению[37].

ФЗ О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» №53-ФЗ от 17.04. 2006 г.[38] реализовал принцип равенства возможностей РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в приобретении права собственности в порядке разграничения и  потребовал построения нового порядка взаимодействия и сократил число участников разграничения.

Рассматривая землю, как объект права собственности в науке земельного права выделяются следующие ее характерные особенности:

- по своей природной основе земля обладает уникальными свойствами, которые обусловливают практическую невозможность появления материальных благ без ее прямого или опосредованного участия в производственном процессе;

- земля как производственный ресурс физически ограничена в пространстве, а ее искусственное приращение или воспроизводство весьма ограничено;

- земля играет интегрирующую роль, т.е. служит основой не только производства, но и для жизнеобеспечения, жизнеобитания в целом.

Специфическим является также двойственный характер земли как объекта правовых отношений, а именно: как компонент производительных сил земля, с одной стороны, в принципе могла бы участвовать в хозяйственном обороте с распространением на нее всех видов прав, норм ответственности и обязательств, устанавливаемых законодательными актами, в том числе в условиях становления и развития рыночных процессов в экономике[39].

§ 3. Понятие, принципы и правовое регулирование разграничения государственной собственности на землю.

Современное право пошло по пути нормативного закрепления принципов права и принципов его основных институтов. Одним из последних новшеств в земельном праве стал институт разграничения государственной собственности на землю. Он получил закрепление в нормах Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) и изданных в его развитие законах и нормативных актах.

Статья 1 ЗК РФ в качестве принципа земельного законодательства выделила разграничение государственной собственности на собственность Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований[40]. Однако в Федеральном законе от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»[41] отсутствовала традиционная для российского нормотворчества статья о принципах правового регулирования соответствующей области общественных отношений. Не установлены они и в иных правовых актах, регулирующих разграничение государственной собственности.

Принципы правового регулирования есть общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, отличающиеся универсальностью, общей значимостью, высшей императивностью, определяющие содержание правового регулирования и выступающие критерием правомерности поведения и деятельности участников регулируемых отношений[42].

По мнению В.М. Попова, можно выделить следующие принципы разграничения государственной собственности на землю:

верховенство Конституции РФ и федеральных законов – правовое регулирование отношений в области разграничения государственной собственности на землю не может осуществляться договорами между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъекта о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче осуществления части полномочий, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

приоритет органов государственной власти России в процессе разграничения государственной собственности на землю – перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, подготавливаются федеральными органами исполнительной власти и утверждаются Правительством РФ. Органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления лишь согласовывают их;

производность права собственности на земельный участок от права собственности на недвижимое имущество, расположенное на нем, в его границах или под ним;

безвозмездность приобретения права собственности на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю – публичные образования не платят кому-либо за сам факт приобретения права собственности на земельные участки[43].

Е.А. Кодина дополняет эти принципы еще одним – принципом сохранения прав и законных интересов частной собственности и иных зарегистрированных в установленном порядке форм собственности на землю[44].

В Указе Президента РФ от 16.12.1993 № 2144 «О федеральных природных ресурсах»[45], который на сегодняшний день утратил силу, был выделен дополнительно и принцип общегосударственного значения федеральных природных ресурсов.

Таким образом, можно сформулировать следующие принципы правового регулирования разграничения государственной собственности на землю, отвечающие понятию разграничения:

- конституционное закрепление полномочий по разграничению государственной собственности - эти полномочия отнесены Конституцией РФ (ч. 1 ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, которые вправе принимать по вопросам общей компетенции федеральные законы и законы субъектов Федерации. Исключена возможность установления новых полномочий по разграничению государственной собственности на основании различных соглашений, в том числе федеративных договоров;

- верховенство федерального законодательства - порядок и основы разграничения должны быть урегулированы федеральными законами. Принимаемые по вопросам разграничения законы субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам и регулировать эти отношения только в части, не урегулированной федеральным законодательством;

- приоритет и контроль органов государственной власти России в процессе разграничения государственной собственности на землю – Федеральное Агентство по управлению государственным имуществом должно осуществлять контроль за разграничением государственной собственности на землю (так как разграничение есть распоряжение собственностью страны от имени России). Ответственность каждого публичного собственника за свои действия;

- безвозмездность приобретения земельных участков в результате разграничения – разграничение земельных участков в собственность субъектов Федерации и муниципальных образований производится бесплатно. Этот принцип обосновывается исторической обусловленностью и необходимостью такого разграничения;

- производность права собственности на земельный участок от права собственности на недвижимое имущество, расположенное на нем, в его границах или под ним, – соответствует общему принципу единства судьбы земельного участка и расположенного на нем недвижимого имущества;