Место жилищного права в гражданском праве и системе российского права

29 марта 1996 г.  Президент России издал Указ "О новом этапе реализации государственной целевой Программы "Жилище"32, в котором поставлены следующие задачи:

- обеспечить  возможность улучшения жилищных  условий для семей со скромным и средним достатком путем внедрения в практику долгосрочных жилищных кредитов на приемлемых условиях, предоставления субсидий на строительство и приобретение жилья, оказания помощи в развитии индивидуального жилищного строительства и других мер государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилье;

- увеличить объемы  и повысить качество жилищного  строительства;

- расширить права  органов исполнительной власти  субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления  в улучшении жилищных условий граждан, в проведении жилищной реформы.

Разрешение жилищной проблемы в России осложняется необходимостью обеспечить жильем граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Для рационального  регулирования потоков граждан, выезжающих из этих мест, 10 июля 1995 г. Была принята федеральная Программа "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей"33, в которой предусмотрены два этапа решения этой проблемы, а также определены основные источники финансирования жилищного строительства: средства из федерального и муниципального бюджетов, из бюджета субъектов Российской Федерации северных территорий, личные средства северян, льготные кредиты, безвозмездные субсидии и др. 

2.3 Принятие новой  редакции Жилищного кодекса РФ  как новый этап развития жилищных  отношений в России 

Большинство норм Жилищного кодекса РСФСР 1983 г. уже давно устарело и не соответствовало стихийно развивающимся в русле рыночных преобразований жилищным отношениям.

Реальность требовала  соответствующего духу времени законодательного закрепления. После принятия Жилищного  кодекса России были признаны утратившими силу некоторые законы и иные нормативные правовые акты.

В Послании Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 г. проблема качества и доступности жилья поставлена на первое место среди других социально-экономических задач, затрагивающих, как подчеркнул Президент, "практически каждого гражданина, каждую российскую семью".

В настоящее  время приняты четыре составляющих оценки развития станы: реальные доходы граждан, обеспеченность жильем, уровень  образования и здравоохранения. Два первых показателя тесно связаны с проблемой доступности жилья.

Проблема повышения  обеспеченности граждан жильем делится  на две взаимосвязанные задачи:

а) расширить  объемы и улучшить качество жилищного  строительства, т.е. увеличить предложение на рынке жилья;

б) повысить возможности  граждан в приобретении жилья, т.е. увеличить платежеспособный спрос  на рынке жилья.

Общий объем  жилищного фонда России составляет 2,85 млрд. кв. м (19 млн. жилых строений). Однако из них 62,1% старше 30 лет, 3,1% (88,7 млн. кв. м) - это ветхий и аварийный фонд, в котором проживают более 2,5 млн. человек. Более 15 млн. человек проживают в панельных зданиях, построенных в 50-60 гг., около 40 млн. человек - в неблагоустроенных квартирах. Средняя обеспеченность жильем в России составляет 19,7 кв. м на человека. Это в 2-3 раза меньше, чем в развитых странах (например, Мадрид - 24, Париж, Лондон - 32, Стокгольм - 40 кв. м на человека).

Падение объемов  строительства жилья связано  с тем, что в условиях перехода к рынку доля капитальных вложений государства в данный сектор экономики сократилась с 85% в конце 80-х годов до 20% в настоящее время. При этом до сих пор не сформированы механизмы, обеспечивающие приток необходимого объема внебюджетных инвестиций. Главная причина - в административных и бюрократических барьерах, препятствующих внедрению рыночных механизмов в инвестиционно-строительную деятельность.

Велика зависимость  инвесторов и строителей от местных  администраций при выделении  земельных участков под застройку. Требуют срочного решения проблемы, связанные с получением исходной разрешительной документации, согласованием и проведением экспертиз градостроительной и проектной документации. Не применяются конкурентные процедуры предоставления участков на торгах.

От подачи заявки на предоставление земельного участка  для строительства до утверждения  акта приемки объекта в эксплуатацию и государственной регистрации  права на объект недвижимости проходит от 1,5 до 3,5 лет. В этом процессе может  быть задействовано от 25 до 40 различных инстанций, в которых надо получить до 200 подписей. Все это в конечном итоге приводит к удорожанию строительства и повышению цены жилья. В настоящее время наблюдается устойчивый рост цены на жилье на первичном и вторичном рынках (например, только за 2004 г. цены в регионах выросли на 26%, в Москве - на 45%). Средняя цена на первичном рынке в два-три раза превышает себестоимость строительства. Цена на вторичном рынке приближается к цене на первичном рынке, что свидетельствует о дефиците жилья.

Система ипотечного жилищного кредитования разворачивается, ее составной частью являются надежные и прозрачные в финансовом отношении  механизмы накопления средств гражданами в целях приобретения жилья. Однако при существующей законодательной  базе возникающие во многих регионах России подобные схемы, в том числе схемы долевого участия в строительстве и жилищно-накопительные кооперативы, обладают повышенными рисками для граждан, поскольку отсутствуют механизмы, гарантирующие возвратность вложенных ими средств. Все это привело к тому, что:

- стоят в очереди  на улучшение жилищных условий  4,43 млн. семей (8,6%);

- время ожидания  в очереди на получение социального  жилья малоимущими гражданами  составляет 15-20 лет;

- число желающих  улучшить жилищные условия - 61% (31,6 млн. семей);

- общая потребность  в жилье составляет около 1,57 млрд. кв. м (55% имеющегося фонда);

- за 2003 г. улучшили  жилищные условия 230 тыс. семей  (0,7% желающих).

Из-за резкой дифференциации населения по уровню доходов разрешение жилищной проблемы для большинства желающих более чем затруднительно. При этом в очереди стоят не только малоимущие, но и те, кто в состоянии самостоятельно, используя кредит или частичную помощь государства, приобрести жилье.

В жилищном законодательстве существуют несомненные пробелы, сдерживающие:

1) спрос на  рынке жилья, в том числе:

а) все еще  высокие процентные ставки по ипотеке (11-13%);

б) высокие цены на жилье;

в) смешанный  состав очереди на получение социального  жилья;

г) высокие ограничения  в области определения жилищных прав;

2) предложение  на рынке жилья, в том числе:

а) большое количество согласований исходной разрешительной документации;

б) отсутствие земельных  участков с инфраструктурой и  процедур доступа к этим участкам34.

По оценкам  экспертов, наиболее тяжелая ситуация в этом вопросе сложится в 2007 г., поэтому  муниципалитетам необходимо уже  сегодня приступать к разрешению жилищной проблемы.

В основной своей  части сектор жилищного строительства приватизирован - 90% строительных организаций являются частными компаниями. Требования рынка обусловили переход строительного комплекса на новые, более прогрессивные конструкционные системы, т.е. уменьшение доли крупнопанельного и преобладание кирпичного, каменного, монолитного и сборно-монолитного строительства.

Для существенного  увеличения объемов и качества жилищного  строительства, формирования рынка  доступного жилья необходимо снять  организационные, административные и  нормативные правовые ограничения.

Новая редакция Градостроительного кодекса наряду с Земельным кодексом и другими  федеральными законами должна обеспечить комплексность и взаимосогласованность  норм, регулирующих деятельность по территориальному планированию, подготовке и реализации инвестиционных проектов в сфере жилищного и иного строительства, устранить препятствия, стоящие перед инвестированием в недвижимость и жилищное строительство, урегулировать деятельность в этой сфере государства, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, выработать правила землепользования с целью застройки на территории муниципальных образований. Более полутора десятков законопроектов направлены на снятие ограничений и развитие системы ипотечного жилищного кредитования и привлечение инвестиций в жилищное строительство, уменьшение транзакционных издержек, в том числе за счет отмены нотариального удостоверения договора ипотеки (сегодня - 1,5% от суммы сделки), на формирование кредитных историй и системы страхования ипотечных кредитных рисков.

Формирование  и реализация государственной политики, направленной на решение жилищной проблемы, в настоящее время определяется Федеральной целевой программой "Жилище" на 2002-2010 гг. Программа  устанавливает следующие количественные приоритеты:

а) сокращение времени  ожидания в очереди на получение  социального жилья малоимущими  гражданами с 15-20 лет до 5-7 лет;

б) обеспечение  такого уровня доступности приобретения жилья, при котором средняя стоимость  стандартной квартиры размером 54 кв. м будет равна среднему совокупному денежному доходу семьи из трех человек за три года. В настоящее время Программа включает девять подпрограмм.

1. "Государственные  жилищные сертификаты".

2. "Обеспечение  жильем граждан Российской Федерации,  подлежащих отселению с комплекса "Байконур".

3. "Переселение  граждан Российской Федерации  из ветхого и аварийного фонда".

4. "Реформирование  и модернизация жилищно-коммунального  комплекса Российской Федерации".

5. "Обеспечение  жильем участников ликвидации  последствий радиационных аварий и катастроф".

6. "Обеспечение  жильем беженцев и вынужденных  переселенцев в Российской Федерации".

7. "Обеспечение  жильем молодых семей".

8. "Обеспечение  жильем граждан, выезжающих из  районов Крайнего Севера и  приравненных к ним местностей".

9. "Мероприятия  по обеспечению жильем отдельных  категорий граждан"35.

В 2004 г. закончился первый этап этой Программы, который  можно назвать предварительным, когда было разработано большинство подпрограмм, накоплен первый опыт их реализации и координации. Программа финансируется и выполняется с превышением плановых показателей. Однако ясно определились и основные недостатки:

а) дефицит федеральных  бюджетных ассигнований на выполнение обязательств государства по обеспечению жильем граждан России;

б) отсутствие концентрации федеральных бюджетных ассигнований на главных направлениях, их распыление по девяти подпрограммам и пяти государственным  заказчикам, по всем регионам;

в) отсутствие консолидации бюджетных ассигнований федерального, регионального и муниципального уровней;

г) слабое использование  внебюджетных источников финансирования Программы, в том числе личных средств граждан;

д) отсутствие конкретных мероприятий, направленных на увеличение объемов жилищного строительства.

С 2005 г. начался  второй, основной, шестилетний этап Программы. С целью повышения  ее эффективности необходимо:

а) изменить акцент Программы, подчеркнув направленность на решение проблемы формирования и  развития рынка жилья;

б) учесть вопросы, связанные с принятием пакета законопроектов, направленных на развитие рынка доступного жилья, и необходимость  разработки и принятия нормативных  актов федерального и регионального  уровней с целью реализации указанного пакета законопроектов;

в) выделить в  Программе два основных блока  подпрограмм, направленных на государственное  стимулирование:

- спроса на  рынке жилья путем адресной  целевой поддержки отдельных  категорий граждан, перед которыми  государство имеет установленные  законом обязательства;

- предложения  на рынке жилья путем формирования  инженерной инфраструктуры, участков  для строительства жилья, а  также реформирования и модернизации  жилищно-коммунального хозяйства.