Кадастровый учет

Правительство РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в различных сферах государственного управления, в том числе и в  области организации и функционирования ООПТ. В настоящее время к данным органам относятся Министерство природных ресурсов РФ и находящаяся  в его ведении Федеральная  служба по надзору в сфере природопользования.

Таким образом, можно сделать вывод, что особо охраняемые природные  территории (в их состав входят заповедники, национальные парки, заказники и  др.) представляют собой основной «запас» экологически ценных природных объектов в стране. В большинстве случаев в состав особо охраняемых природных территорий включены редкие или исчезающие представители флоры и фауны, не встречающиеся в других концах планеты, а сами территории представляют собой неповторимое сочетание разнообразных природных объектов, возникшее и существующее в естественных или искусственных условиях. Обеспечение охраны таких территорий является важнейшей обязанностью государства, в границах которого они располагаются.

Требования соблюдения режима территории являются доминирующими и должны лежать в основе как земельно-правового  регулирования, так и регулирования  использования иных природных объектов в границах территории (из этого  следует исходить прежде всего при  определении режима участков лесного  фонда, водных объектов, участков недр, то есть объектов, прочно связанных  с землей). Поэтому, когда Земельный  кодекс РФ и иные акты земельного законодательства обращаются к вопросам использования земель особо охраняемых территорий, они «оценивают» возможность и направления использования земель с точки зрения требований соблюдения режима природной территории.

В то же время в регулировании  охраны земель ООПТ земельное законодательство руководствуется не только этим, но и собственными принципиальными  положениями, выработанными на основе общих подходов к охране земель и  роли земли в отношениях людей.

Известно, что в основе правового  регулирования использования земель ООПТ находится идея общесоциальной значимости территории. Поэтому и  возможность приобретения земель в  собственность частную, то есть для  обеспечения преимущественно частных  интересов, существенно ограничена. Согласно принципам, установленным  Земельным кодексом РФ, земельное  право обязано исходить из приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед использованием земли в качестве недвижимого  имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных  участков свободно, если это не наносит  ущерба окружающей среде, а также  из приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.⁸

Соблюдение таких принципов  земельное право должно обеспечивать принятыми данной отраслью методами и не ограничиваться положениями  законодательства об охране окружающей среды. Собственно, так земельное  законодательство в настоящее время  и поступает, главным образом  через институт категории земель особо охраняемых территорий.

Не будем в данном случае оценивать  содержание и действующий на основании  ЗК РФ состав этой категории земель, однако заметим, что, в сравнении  с прежним Земельным кодексом, данная категория претерпела изменения. Ранее ЗК РСФСР от 25.10.91 учреждал самостоятельную категорию - земель особо охраняемых природных территорий.

Может возникнуть вопрос, насколько  обоснованно в этом случае действие особой категории. Не достаточно ли установления режима особой охраны на землях тех  категорий, где территория учреждается. Но, во-первых, логика подсказывает, что  учреждение ООПТ меняет содержание использования  земель коренным образом, полностью  подчиняя его статусу территории. Так что пользование землей в  соответствии с прежней категорией становится невозможным, или в крайнем  случае не основным. Что это, если не фактическое изменение целевого назначения участка? Кроме того, отмена такого целевого назначения означала бы распыление, а возможно, и ликвидацию тех общих норм земельного законодательства, на основе которых осуществляется владение, пользование и распоряжение участками  земли на всех природных территориях. Кроме того, многие нормы земельного права направлены на утверждение  и соблюдение требований по использованию  земель по целевому назначению, за нарушение  этих требований установлена правовая ответственность. Представим, что целевое  назначение земель особо охраняемых территорий отсутствует - и целая  система правовых мер, обеспечивающих охрану и использование земель, уже  не будет иметь должного воздействия  при реализации прав на земли ООПТ. При общем положении дел в  сфере охраны окружающей среды в  стране это может иметь весьма негативные последствия.

Однако, следуя предмету регулирования, земельное законодательство обращается не только к общим вопросам охраны земель природных территорий, но и  определенным деталям оборота земельных  участков отдельных ООПТ. Таким образом, нормы о целевом назначении земель, а также о собственности на землю и об обороте земель составляют основу действующего правового порядка использования земель особо охраняемых природных территорий в России. Вот основные положения этого порядка:⁹

- земли особо охраняемых природных  территорий относятся к объектам  общенационального достояния и  могут находиться в федеральной  собственности, собственности субъектов  Российской Федерации и в муниципальной  собственности (ст. 95 ЗК РФ). Изъятие  земель природно-заповедного фонда  запрещается, за исключением случаев,  предусмотренных федеральными законами;

- земли, в границах которых  расположены такие территории, входят  в состав особой категории  земель и изъяты в соответствии  с постановлениями федеральных  органов государственной власти, органов государственной власти  субъектов Российской Федерации  или решениями органов местного  самоуправления полностью или  частично из хозяйственного использования  и оборота и для которых  установлен особый правовой режим.  При этом правовой режим земельного  участка, в границах которого  расположена особо охраняемая  природная территория, детализируется  в зависимости от статуса соответствующей  особо охраняемой природной территории. Причем на федеральном уровне (в том числе Земельным кодексом  Российской Федерации) устанавливаются  нормы, специально ограничивающие  использование земель особо охраняемых  территорий федерального значения;

- режим ООПТ влияет и на  режим прилегающих земельных  участков. Земельные участки в  границах охранных зон у собственников  земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов  земельных участков не изымаются  и используются ими с соблюдением  установленного для этих земельных  участков особого правового режима.

Особенности использования и оборота  земель ООПТ требуют внимательного  обращения к предмету, поскольку  не все в данном случае решается изменением целевого назначения земель. Зачастую, с тем чтобы обеспечить режим наиболее ценных природных объектов, возможность отчуждения земельного участка напрямую зависит от статуса ООПТ.

И это важно, поскольку правила  охраны природных комплексов и объектов на территории ООПТ следуют правовому  статусу территории, определенной на основании ФЗ «Об особо охраняемых территориях». Дело в том, что согласно этому Федеральному закону режимы особой охраны различных территорий существенно отличаются друг от друга. Так, например, на территориях национальных парков охранные меры окружающей среды предусмотрены непосредственно Законом. В частности, на них запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка. В отличие от особого режима охраны территорий национальных парков, на территориях природных заказников режим особой охраны определяется не нормами Закона, а положениями о них, утверждаемыми специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников Закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам.¹⁰

Следуя общим представлениям о  жесткости режима особо охраняемой природной территории, Земельный  кодекс РФ (ст. 27) установил, что земельные  участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными  парками, изъяты из оборота, а земельные  участки, занятые иными особо  охраняемыми природными территориями, лишь ограничены в обороте. Далее, земли  государственных природных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации, а приватизация земель иных природных территорий не исключена (ст. 95 Земельного кодекса РФ).

Важность отличий в обороте  земель различных по статусу ООПТ обнаружилась и при рассмотрении судебных споров. На это было обращено внимание и при рассмотрении спора  о передаче части земельного участка  Сочинского национального парка  Сочинскому природному заказнику. В  ходе судебного разбирательства  было подчеркнуто, что при использовании  части территории в качестве охотничьих угодий значительно снижается режим  охраны, что не исключает нанесения  ущерба природным комплексам и объектам растительного и животного мира названного парка и его природной  среде в целом.

Таким образом, земельное законодательство выделяет специальную категорию земель в земельном фонде России — земли особо охраняемых природных территорий (природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения).

2. Организация  кадастрового учета особо охраняемых  территорий в России

2.1 Понятие, цели и сфера действия государственного кадастра

К основным понятия относятся  понятия государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, природно-заповедного фонда, перспектив развития сети данных территорий, природопользователей, планирования социально-экономического развития регионов.

Понятие кадастра установлено  в Постановлении Правительства Российской Федерации от 19 октября 1996 г. N 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий», принятом в развитие положений статьи 4.¹¹ В соответствии с пунктами 1 и 2 указанного Постановления «государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения обо всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения». Данные сведения включают в себя информацию о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. В частности, в кадастре могут содержаться следующие сведения: название особо охраняемой природной территории; текущий статус; кадастровый номер; категория; профиль; общая площадь; площадь охранной зоны; местоположение ООПТ в структуре административно-территориального деления субъекта Российской Федерации; нормативная правовая основа функционирования ООПТ; границы ООПТ; режим природопользования и зонирование территории; режим природопользования в охранной зоне; юридические (физические) лица, ответственные за обеспечение охраны и функционирование ООПТ; правообладатели земельных участков, входящих в состав особо охраняемой природной территории.

Понятие природно-заповедного  фонда в законодательстве не определено. В статье 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определен состав природно-заповедного фонда, однако само понятие осталось нераскрытым. В пункте 4 этой же статьи содержится норма, апеллирующая к понятию «земли природно-заповедного фонда», согласно которой запрещается изъятие земель природно-заповедного фонда за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Однако Земельный  кодекс РФ не содержит определения земель природно-заповедного фонда. Вместо этого определения в нем закреплено понятие земель особо охраняемых территорий. К таким землям относятся земли, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Аналогичная формулировка по содержанию природной значимости охраняемых объектов содержится в  статье 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды», где указано, что в природно-заповедный фонд кроме особо охраняемых природных территорий входят иные особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. В состав земель особо охраняемых территорий входят кроме земель ООПТ земли природоохранного назначения, рекреационного назначения, историко-культурного назначения, иные особо ценные земли.

Таким образом, по смыслу положений  Земельного кодекса РФ и Федерального закона «Об охране окружающей среды» земли природно-заповедного фонда и земли особо охраняемых территорий являются одним и тем же. Однако понятие природно-заповедного фонда шире понятия земель природно-заповедного фонда или земель особо охраняемых территорий. Так, виды животных и растений, занесенные в Красную книгу РФ и красные книги субъектов РФ, также образуют природно-заповедный фонд, но не всегда они могут быть привязаны к землям особо охраняемых территорий. К примеру, животное, занесенное в Красную книгу, может передвигаться по землям различных категорий.

Исходя из вышесказанного, можно  сделать вывод, что природно-заповедный фонд состоит из особо охраняемых природных территорий, иных особо  охраняемых территорий, расположенных  на землях природоохранного, рекреационного назначения, историко-культурного назначения, иных особо ценных земель, а также  из природных объектов, которые имеют  особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное  и иное ценное значение. Как указывалось  выше, комментируемый Закон призван регулировать отношения только в области особо охраняемых природных территорий. То есть, все остальные территории и объекты, которые составляют природно-заповедный фонд, не могут им регулироваться.