Источники земельного права

      Применительно к земельному праву России отмечаются следующие перспективы развития земельного законодательства:

      1. Усиление систематизации земельного  законодательства, идущей по линии:

      а) инкорпорации, т.е. создания законодательства путем внешней обработки без изменения содержания правового регулирования. Так, в конце 70-х годов в РСФСР был создан Свод законов республики, в котором собраны важнейшие акты Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР, имеющие общенормативное значение. В частности, в томах 4 и 6 содержатся основные нормативно-правовые акты, регулирующие земельные отношения и отношения, касающиеся порядка эксплуатации пахотных земель;

      б) кодификации всего земельного законодательства, завершающим этапом которой было бы принятие нового Земельного кодекса РФ, работа над которым продолжается более пяти лет.

      2. Введение программирования совершенствования  земельного законодательства:

      а) через реформирование земельных  отношений, посредством которого будет  целенаправленно и запрограммировано  изменяться земельное законодательство. Так, Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» поставлена задача поэтапного перераспределения земель в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле и формирования многоукладной экономики, что повлечет за собой прогнозируемые изменения в земельных отношениях, поддающихся своевременному правовому урегулированию;

      б) через реформирование производственных отношений в сельском хозяйстве, главным средством производства которого является земля, что будет способствовать совершенствованию правоприменительной деятельности по эффективному использованию земельных ресурсов и их охране.

      3. Совершенствование правотворческой  процедуры путем расширения демократических  начал при разработке и принятии нормативно-правовых актов. Например, проект Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» был опубликован для всенародного обсуждения, т.е. к участию в разработке его были привлечены и народы России, что позволило принять относительно добротный закон.

      4. Совершенствование правовой регламентации,  содержащейся в нормативно-правовых  актах, путем:

      а) устранения излишней зарегулированности, мешающей развитию производительных сил  и эффективному использованию земель. Так, упрощен отвод земель путем передачи от центральных органов России всех вопросов по отводу земли в местные органы самоуправления, что облегчает оперативное решение земельных вопросов;

      б) устранения нерегулированности той  части общественных земельных отношений, которая в наибольшей степени нуждается в правовой регламентации. Например, в прежнем ЗК 1970 г. не было правовой нормы о мониторинге земель, которая введена в ЗК 1991 г., а без этой нормы в современных условиях невозможно экологически правильно эксплуатировать земли;

      в) совершенствования формулировок правового регулирования земельных отношений, что совершенствует и систему земельных правоотношений в России. Так, если в прежнем ЗК РСФСР 1970 г. фигурировали лишь природные и зеленые зоны, то новый ЗК РФ 1991 г. ввел новое понятие «земли рекреационного назначения», расшифровав их содержание, что позволяет обеспечить надлежащее целевое использование данной категории земель.

      5. Совершенствование правоприменительной  практики путем:

      а) введения в земельное законодательство процессуальных правовых норм, обеспечивает надлежащее применения закона на практике. Например, введение в ЗК РФ процессуального порядка согласования места размещения объекта позволяет, с одной стороны, защитить от волокиты дело о предоставлении земельного участка, а с другой – не ущемить интересы других лиц при отводе земельного участка;

      б) введения стимулов для надлежащего  использования субъектами земельных  правоотношений своих обязанностей. Эти стимулы могут быть двоякого рода: положительные стимулы, влекущие для землепользователей дополнительные блага за надлежащее исполнение ими своих обязанностей. Например, ЗК предусматривает экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель.

      6. Включение в сферу земельно-правового  регулирования рыночных отношений: введена плата за землю и мониторинг земель; налоговое стимулирование эффективного использования земель; производители сельскохозяйственной продукции и лица, хозяйствующие на земле, включаются в механизм отношений земельной собственности и т. п.

      7. Проникновение земельно-правового  регулирования в сферы правового  регулирования иных отраслей. Например, включены такие термины, как  «хозяйствование на земле», «технологии», «хозяйственная деятельность», нашедшие  отражение в ЗК РФ 1991 г., и др.

      8. Проникновение многоотраслевого правового регулирования в сферу земельно-правового регулирования. Так, нормы права о собственности включают в себя в качестве объектов собственности и землю, которая стала недвижимостью и объектом различных сделок, т.е. гражданско-правовое регулирование переместилось и в сферу земельно-правового, породив качественно новый институт земельного права – правовое регулирование сделок с землей, право наследования земли и др.

      9. Экологизация земельного законодательства, осуществляемая путем:

      а) внедрения эколого-правовых норм в  правовой режим категорий земель. В отличие от ЗК РСФСР 1970 г., предусматривающего шесть категорий земель, ЗК 1991 г. дополнительно предусмотрел такие  категории земель, которые обеспечивают экологическое благополучие на территории. Так, земли природоохранного назначения предназначены для обеспечения нормального функционирования природных объектов, представляющих особую ценность; земли природно-заповедного назначения позволяют обеспечить в сохранности первозданные природные ландшафты и уголки природы и т. п.;

      б) экологизации правового статуса  субъектов земельных правоотношений. Например, если хозяйственная деятельность предприятия-землепользователя нарушает установленный режим природопользования, то такая деятельность может быть приостановлена в порядке, предусмотренном законом;

      в) экологизации имущества и средств  производства, являющихся собственностью землепользователей, поскольку собственник  при осуществлении своего права  собственности обязан принимать  меры, предотвращающие нанесение им ущерба окружающей среде;

      г) экологизации техники и технологий, внедряемых в сферу землепользования. Так, при внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние  земель, должны предусматриваться и  осуществляться мероприятия по охране земель. При этом оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективность предусмотренных мероприятий по их защите производится по результатам экспертизы, без положительного заключения которой запрещается внедрение техники и технологии.

      С учетом анализа перспектив развития земельного законодательства, можно  построить следующие прогнозы:

      1. Земельное законодательство будет  совершенствоваться в направлении  совершенствования рыночных отношений.

      2. В земельно-правовом регулировании  будет усиливаться дифференциация правового статуса субъектов земельных правоотношений, поскольку следствием развития рынка в сфере землепользования является появление многоукладной экономики.

      3. С интенсификацией землепользования  возникает потребность в усилении  экологизации земельного законодательства в целях обеспечения экологической безопасности хозяйственной деятельности субъектов земельных правоотношений.

      4. Поскольку в рыночных земельных  отношениях ведущая роль принадлежит  договорным отношениям, то возрастает  и роль земельно-правового регулирования договоров.

      5. Развитие рыночных отношений  в сфере землепользования требует  обеспечения необходимой свободы,  а поэтому земельно-правовая регламентация  будет очищаться от излишней  детализации, при усилении четкой  регламентации эколого-правовых нормативов поведения.

      6. Вместе с тем расширение правовой  свободы субъектов земельных  правоотношений неизбежно должно  сопровождаться усилением ответственности  за земельно-правовые нарушения,  а в структуре этой ответственности  наибольший удельный вес должны занимать меры финансового и имущественного воздействия.

      7. Одновременно с указанными направлениями  совершенствования земельного законодательства  будет совершенствоваться и земельно-правовая  регламентация по двум основным  направлениям:

      а) совершенствование материальных норм права, регулирующих земельные отношения;

      б) совершенствование процессуальных норм права, регулирующих порядок реализации материальных земельно-правовых норм на практике⁹.

      Все указанные направления совершенствования земельного законодательства будут реализовываться одновременно, но, возможно, с различной степенью интенсивности на каждом из этих направлений.

      Законодательное регулирование отношений по поводу земли должно исходить из осознания  того, что земля как материальный объект отношений сочетает в себе сущностные экологические качества, которые выражаются в признании земли природным объектом, а также экономические качества, выраженные в признании земли природным ресурсом и недвижимостью¹⁰. В связи с этим следует исходить из равноправного, санкционированного доступа к земле в целях обеспечения всех общественных потребностей и соответствующих им интересов.

       2. Правовой режим  земель сельскохозяйственного  назначения 

     Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, другие земли, предназначенные для этих целей в соответствии с территориальным планированием использования земель.

     Земли сельскохозяйственного назначения включают в себя сельскохозяйственные угодья, земли, занятые зданиями и сооружениями, необходимыми для ведения сельского хозяйства и др. К сельскохозяйственным угодьям относят сенокосы, пашни, пастбища, залежи и иные угодья. Перечислять их все нет необходимости, так как их перечень остается открытым (ст.77—82 ЗК РФ)¹¹.

     Под правовым режимом земель сельскохозяйственного  назначения следует понимать установленный законом порядок их учета, кадастра, мониторинга, использования и охраны.

     Земли сельскохозяйственного назначения представляют собой особую категорию земель, т.е. ту часть земельного фонда РФ, которая предназначена и используется по основному назначению. Категории земель являются родовым объектом правового режима.

     Под целевым использованием земель сельскохозяйственного  назначения понимается основное предназначение земель данной категории. При этом допускается постройка на этих землях несельскохозяйственных объектов, которые помогают ведению хозяйства (перерабатывающие предприятия, гаражи для сельскохозяйственных объектов и т.п.).

     Земельное угодье является конкретным объектом правового регулирования. Оно представляет собой земельный участок, используемый по непосредственному целевому назначению.

     Говоря  о целевом использовании земель, необходимо упомянуть о таком  понятии, как «конкретное целевое назначение». Под ним понимается вид использования земли, который исключает иные формы её хозяйственной эксплуатации. На этих землях нельзя возводить никаких строений или сооружений, так как пахотные земельные угодья предназначены исключительно для посева сельскохозяйственных культур и выращивания корнеплодов и овощей.

     Проводя подразделение земли по виду объекта  правового регулирования, выделяют три вида правового режима использования земель: общий, особенный и специальный. Общий правовой режим распространяется на все земли и его элементами является использование земель по их целевому назначению.