Британський парламент

Головний фактор, що робить вплив на склад депутатів, — те, що всі 650 членів палати (за винятком спікера) представляють політичні партії. У палаті громад, утвореної після виборів 1987 р., 375 депутатів — від консервативної партії, 229 — від лейбористської, 17 — від ліберальної, 5 — від соціал-демократичної, 24 — від інших партій (Ольстерские націоналісти, Шинн Фейн, Шотландська національна партія). 

Партійна структура  — основа всієї організації і діяльності палати громад. Дві головні партії утворять офіційно визнані сторони в палаті громад — урядова більшість і “офіційних опозицій Її величності”. Партія, що перемогла на виборах, має у своєму розпорядженні більшість і в силу цього формує уряд. Лідер цієї партії стає прем'єр-міністром. Прихильники перемігшої партії утворять у палаті урядова більшість. Партія, друга по кількості місць, стає офіційною опозицією, а її лідер — лідером опозиції. Посада лідера опозиції одержала законодавче закріплення в 1937 р., коли йому була призначена платня в розмірі 2 тис. фунтів стерлінгів у рік (у даний час він одержує 48148 фунтів). Для опозиції характерний стан готовності прийняти владу від урядової більшості. Лідер опозиції формує з керівних членів фракції “тіньовий кабінет” і призначає “міністрів-тіней”, яким доручається виступати в парламенті по визначених питаннях державної політики. 

Навіть саме розташування депутатів у палаті громад відбиває її поділ на урядову більшість і партій офіційної опозиції. Праворуч від спікера розташовані лави урядової більшості; ліворуч — опозицій. Члени палати — міністри сидять на передніх лавах, а керівники опозиції — напроти них.  

Лідер консервативної партії обирається членами парламентської фракції після консультації з перами-консерваторами і партією поза парламентом. Проводяться збора рядових членів фракції, що мають форму так називаного “Комітету 1922 року”. На засіданнях, скликуваних щотижня, обговорюються поточні справи, що передбачається внести на обговорення палати громад. “Комітет 1922 року” — засіб зв'язку лідера і рядових членів. 

Починаючи з 1980 р. у  виборах лідера лейбористської партії і його заступника беруть участь не тільки члени парламентської партії, але і представники тред-юніоністів і місцевих партійних організацій. Коли партія знаходиться в опозиції, члени парламентської фракції обирають так називаний “парламентський комітет” (власне кажучи, це і є “тіньовий кабінет”). Проводяться регулярні засідання всіх членів фракції. 

Кожна парламентська  фракція має в палаті свої партійні комітети. Їхня організація і діяльність не регулюються якими-небудь документами, а визначаються нормами, що склалися в ході діяльності фракцій. Не існує визначеного і строго встановленого складу членів. На засіданні може бути присутнім будь-який член фракції, за якимись причинами зацікавлений у його роботі. 

Партійні фракції  мають особливих посадових осіб у палаті, роль яких надзвичайно велика в організації всього ходу парламентського виробництва. Це парламентські організатори партій, офіційно іменовані “батогами”. Посада “батога” не передбачена правилами парламентської процедури. Вона з'явилася в ході еволюції партійної організації в палаті громад. 

У консервативній партії “батоги” призначаються лідером  партії; у лейбористської — обираються зборами парламентської фракції  шляхом таємного голосування. 

Урядова більшість  має головного “батога” уряду, його заступників і молодших “батогів”. “Батоги” уряду є міністрами й одержують платня з державної скарбниці. Опозиція має головного “батога”, його заступників і помічників. 

Головний обов'язок “батогів” — налагоджувати співробітництво  фракцій так, щоб вона йшла без  ексцесів і несподіванок, при взаємній координації діяльності. Головний “батіг”  уряду повинний також стежити  за тим, щоб усі намічені урядом до розгляду законопроекти пройшли  через палату до кінця сесії. “Батоги” уряду й опозиції знаходяться  в тісному контакті один з одним і утворять ті звичайні канали, через которие досягається компромісне врегулювання спірних питань між урядом і опозицією. Консультації між “батогами” уряду й опозиції стали звичайною практикою, хоча вони ніде не регламентовані. 

ЗАКОНОДАВЧІ І КОНТРОЛЬНІ ПОВНОВАЖЕННЯ ПАЛАТИ ГРОМАД 

Законодавча діяльність 

Парламент — вищий  законодавчий орган країни. Верховна влада в області законодавства  довіряється парламенту в цілому. Це — “королева в парламенті”, тобто королева і дві палати парламенту. Це значить, що законопроекти, прийняті обома палатами парламенту, стають законами після їхнього схвалення королевою. Власне кажучи, коли говорять про верховну законодавчу владу, мають на увазі палату громад: вона — центральна складова частина законодавчого механізму. 

З 1945 р. чотири члени палати громад були виключені нею чи пішли _, відставку до виключення після обвинувачення їхній у ганебному поводженні. 

У законодавчому  порядку верховна законодавча влада  парламенту була встановлена біллем про права 1689 р. Він скасував право  короля припиняти дію законів  і робити з них вилучення, тобто  зробив незаконним зміну законів монархом без згоди парламенту. У XIX в. затвердився принцип верховенства парламенту, що визначає його положення в якості верховного законодавчого органа. Він означає, що парламент не зв'язаний яким-небудь конституційним актом і не існує якого-небудь правового обмеження його верховенства в законодавчій області. Парламент має право приймати, скасовувати і змінювати будь-який закон у порядку звичайної законодавчої процедури, і ніхто (у тому числі і суд) не може поставити під сумнів чи дійсність конституційність акта парламенту. Цей принцип означає також, що парламент попереднього скликання не вправі зв'язувати своїх спадкоємців (це було би обмеженням верховного положення законодавчого органа).

Видання законів — сама значна, якщо не сама головна функція парламенту. Біля половини усього його часу іде на законодавчу роботу. Число щорічно прийнятих законів досить стабільно (60—70 у рік). Велика частина часу зайнята розглядом публічних біллів, внесених з ініціативи уряду. - Процес проходження законопроектів у палаті громад залежить від характеру законопроекту. По колу регульованих питань біллі підрозділяються на публічні і частки. До публічного відносяться ті, котрі торкаються загальні інтереси. Їхня дія, як правило, поширюється на територію всієї країни. Вони регулюють найбільш важливі питання. До часток відносяться ті біллі, що торкаються індивідуальні чи інтереси мають лише місцеве значення (закони, що регулюють діяльність окремих компаній і корпорацій; діючі в межах визначених адміністративно-територіальних одиниць). За Законом про тлумачення 1978 р., білль вважається публічним, якщо в ньому не обмовляється його приватний характер. Приватні біллі вносяться обличчями, зацікавленими в їхньому прийнятті (це можуть бути місцеві органи, державні установи, корпорації). 

Публічні законопроекти, у залежності від того, з чиєї ініціативи вони внесені, підрозділяються на урядові, тобто внесені депутатами — членами уряду, і законопроекти приватних членів, тобто внесені рядовими членами парламенту, що не є членами уряду. Це розподіл публічних законопроектів впливає на долю законопроекту. 

Усякий публічний  законопроект повинний пройти в палаті громад п'ять стадій: первою читання, друге читання, стадія комітету, стадія доповіді, третє читання. На додаток до цього, якщо текст законопроекту був змінений у палаті лордів, у палаті громад повинні бути розглянуті виправлення палати лордів. 

Внесення законопроекту  і перше читання. Внесенню законопроекту в парламент передує тривала перед-парламентська стадія його розробки. Усе найбільш важливі законопроекти розробляються в міністерствах. Основна участь у цій роботі приймають професійні цивільні службовці міністерств. При цьому проводяться широкі консультації як між різними міністерствами (особливо з міністерством фінансів), так і міністерств із різними групами тиску, підприємницькими асоціаціями, тред-юніонами. Усі ці консультації носять конфіденційний характер. Проект закону не обнародується. Якщо ж уряд хоче провести більш широке обговорення, воно може опублікувати консультативний документ — “зелену книгу” чи “білу книгу”, у яких викладається загальний зміст пропозицій уряду. Міністерство-спонсор представляє білль комітету кабінету, що займається довгостроковим плануванням законодавчої програми. У кабінеті мається також спеціальний комітет з законодавству, на обов'язку якого лежить здійснення контролю за тим, щоб усі законопроекти, що представляються парламенту, пройшли через парламент до кінця сесії. Законопроект може бути внесений у будь-яку палату. Однак найбільш важливі біллі вносяться в палату громад. 

Члени парламенту не бачать тексту законопроекту аж до моменту його представлення. 

Законодавча ініціатива у Великобританії належить тільки членам парламенту. Відповідно до діючої процедури, законопроект вноситься в загальному порядку, незалежно від того, чи є  вносить членом уряду. Міністр, коли вносить законопроект, формально робить це не у своїй якості члена уряду, а як член парламенту. Урядовий білль вносяться тим міністром, що відповідає за його розробку і проходження в палаті. 

Усяка законодавча  пропозиція повинна бути убрана у  форму законопроекту (білля), причому  законопроект, що представляється в парламент, повинний бути неодмінно правильно оформлений. Цьому надається особливе значення. 

Порядок внесення білля  в палату носить найменування першого  читання. Це чисто формальна стадія, що не забезпечує успіху законопроекту  надалі. Процедура першого читання  полягає в наступному. Член палати, що бажає внести законопроект, робить повідомлення спікеру про свій намір. Коли спікер називає його прізвище, воно вручає клерку палати так називаний “фіктивний білль”, тобто лист папера, у якому вказується коротка і довга назва білля, прізвище депутата, який вніс законопроект, і тих депутатів, що виступають як поручителів по законопроекті (не менш 12 членів палати). Клерк зачитує коротку назву законопроекту, називає день для другого читання і віддає розпорядження про надрукування законопроекту. Як правило, на цій стадії не відбувається обговорення білля. Уряд додає до білля коротку пояснювальну записку. 

Майже увесь час  палати (90%) зайнято розглядом законопроектів, внесених урядом. Для обговорення  законопроектів рядових членів виділяється  строго визначений час (12 п'ятниць у  сесію). Постійні правила передбачають кілька процедур для внесення законопроекту  приватного члена в палату громад. 

Друге читання — надзвичайне істотна стадія. Власне кажучи, це перше публічне обговорення законопроекту. Тільки на цій стадії починається обговорення внесеного законопроекту. Під час другого читання обговорюються 

основні, принципові положення законопроекту. У цій  стадії палата не може розглядати окремі статті чи законопроекту які-небудь виправлення до нього. Вона вирішує питання про тім, наскільки доцільно в принципі зміна законодавства, пропонована внесеним законопроектом. Друге читання може бути кінчено або схваленням законопроекту і напрямком у комітет для внесення виправлень, або відхиленням законопроекту в цілому. Парламентські суперечки на цій стадії не роблять впливу на зміст статей законопроекту. 

На початку другого читання спікер порушує питання про тім, чи приступити до нього. У цей момент будь-який член палати громад може заперечити проти пропозиції спікера, або внести виправлення про те, щоб законопроект був “прочитаний” у другий раз по витіканню трьох-шести місяців, або запропонувати виправлення з вказівкою основ, по яких законопроекту взагалі повинне бути відмовлене в другому читанні. Ці пропозиції ставляться на голосування. Якщо білль потерпить поразка при голосуванні, то далі він не розглядається. 

Таким чином, на відміну  від законодавчого процесу деяких інших західних країн, де законопроект спочатку розглядається комітетами, а потім — на пленарному засіданні (США, Франція, Італія), у Великобританії законопроект спочатку обговорюється палатою в повному складі і лише потім направляється в комітет. 

Комітетська стадія. Біллі, схвалені в другому читанні (як правило, вони приймаються, оскільки уряд має у своєму розпорядженні  підтримку урядової більшості), направляються в постійні комітети (або розглядаються палатою, перетвореної в комітет усієї палати). 

У комітеті законопроект розглядається детально, слово за словом, стаття за статтею. Під час обговорення законопроекту комітет зв'язаний рішенням палати, винесеним при другому читанні, і не вправі вносити в законопроект такі виправлення, що спотворюють принцип законопроекту, уже схваленого палатою громад. 

Комітет не може вносити  в законопроект положення, що суперечать принципу законопроекту. Він має  право відхилити будь-яку статтю законопроекту. При передачі законопроекту в комітет палата дає йому спеціальні інструкції, якими визначаються повноваження комітету у відношенні даного законопроекту. 

Комітетська стадія закінчується складанням доповіді по законопроекті, що представляється палаті громад. 

Стадія доповіді і третє читання. У стадії доповіді палата розглядає законопроект, що доповідається комітетом,, обговорює  зроблені їм виправлення і вирішує, чи належні окремі статті законопроекту бути прийнятими в колишньому виді, з виправленнями чи комітету новими виправленнями, запропонованими членами палати в цій стадії. Білль не розглядається стаття за статтею. Практично обговорення обмежується пропозицією окремих виправлень депутатами і голосуванням по них. Спікер вправі відбирати виправлення, що підлягають обговоренню. Тут, як і на інших стадіях, застосовуються “кенгуру”, “закриття”, “гільйотина”.