Правовая база инвестиционной деятельности в РФ

В работе с целевыми программами  выделяются следующие этапы: отбор  проблем для программной разработки; принятие решения о разработке целевой  программы и ее формирование; экспертиза и оценка целевой программы; утверждение  целевой программы; управление реализацией  целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Регулирование инвестиций в непрограммной форме в Бюджетном кодексе Российской Федерации не предусмотрено.

Помимо собственно бюджетных  инвестиций, из бюджетов всех уровней  осуществляются расходы на поддержку  частных инвестиционных проектов. Специальной  регламентации порядка их осуществления  действующее бюджетное законодательство также не содержит, а потому расходование средств на соответствующие цели подчиняется общим установленным  Бюджетным кодексом Российской Федерации  правилам осуществления расходов в  различных формах. Среди этих форм можно выделить: бюджетные кредиты, субсидии, субвенции и вложения бюджетных  средств в уставной капитал юридических  лиц.

Наиболее жесткими являются условия предоставления организациям частного сектора бюджетных кредитов. Согласно статье 76 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные кредиты юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, предоставляются с соблюдением следующих требований:

• предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату кредита, причем способами обеспечения исполнения обязательства могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита, обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности;
• проведения финансовым органом предварительной проверки финансового состояния получателя указанного кредита;
• отсутствия у заемщика просроченной задолженности по ранее предоставленным на возвратной основе бюджетным средствам.

При утверждении бюджета  на очередной финансовый год указываются  цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок  предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на срок в  пределах года и на срок, выходящий  за пределы бюджетного года, а также  ограничения по субъектам использования  бюджетных кредитов. К отчету об исполнении бюджета прилагается  отчет о предоставлении и погашении  бюджетных кредитов. Возврат предоставленных  бюджетных кредитов, а также плата  за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет, т. е. соответствующие средства взыскиваются со счетов должника в бесспорном порядке с начислением пени за несвоевременный возврат.

Основу российского законодательства в области иностранных инвестиций составляет следующий нормативный  акт:

Закон РФ «Об иностранных  инвестициях в РФ» от 09.07.1999. Настоящий Федеральный закон определяет основные гарантии прав иностранных инвесторов на инвестиции и получаемые от них доходы и прибыль, условия предпринимательской деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации.

Данный закон направлен  на привлечение и эффективное  использование в экономике Российской Федерации иностранных материальных и финансовых ресурсов, передовой техники и технологии, управленческого опыта, обеспечение стабильности условий деятельности иностранных инвесторов и соблюдение соответствия правового режима иностранных инвестиций нормам международного права и международной практике инвестиционного сотрудничества.  В целом Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» вызывает критические замечания со стороны инвесторов.  

В основном сложилось два  подхода к регулированию иностранных  инвестиций: в странах с развитой рыночной экономикой (США, Германия, Англия, Франция) специальных законов об иностранных инвестициях нет; на деятельность иностранных инвесторов  распространяются те же нормы и правила, применяемые к деятельности  национальных инвесторов.

 В странах с многоукладной экономикой (страны Африки, Латинской Америки, Азии) существует специальное законодательство об иностранных инвестициях (включающее кодексы об иностранных инвестициях или законы об иностранных инвестициях и иные инвестиционные законы).

Деятельность иностранных  инвесторов в зарубежных странах регулируется в основном национальными законами, постановлениями и административными процедурами. Однако следует отметить, что общие положения этих законодательных актов в большинстве развитых стран в целом идентичны. Различия существуют лишь в деталях.

Основной принцип, на котором  базируется законодательство, состоит  в том, что на иностранные физические и юридические лица, осуществляющие свою деятельность в стране, в целом распространяются законодательство и правовые нормы, которые применяются в отношении национальных предпринимателей и фирм. По большинству аспектов хозяйственной деятельности национальное законодательство не делает различий между национальными и иностранными компаниями, применяя к ним положения своего обширного гражданского и торгового права, в частности акционерного законодательства. Поэтому в большинстве западных стран вообще нет специальных законов или кодексов для иностранных инвестиций, а существуют лишь некоторые административные постановления, а также относящиеся к ним параграфы отдельных законов.  

В целом международный  опыт свидетельствует о том, что  принятие специальных законов в области иностранных инвестиций обусловлено стремлением привлечь иностранные инвестиции в экономику страны путем создания благоприятного климата и льготного режима для иностранных инвестиций.  

В Канаде в 1973 г. был принят закон об иностранных инвестициях, который в 1985 г. был заменен законом  об инвестициях в Канаде.  Соответственно, можно выявить  общую тенденцию в развитии национального законодательства об иностранных инвестициях различных стран - в результате последовательно проводимой инвестиционной политики, приводящей к росту экономики и повышению благосостояния населения, происходит процесс стирания различий между правовыми режимами иностранных и национальных инвестиций. В свою очередь это приводит к тому, что специальное регулирование в области иностранных инвестиций заменяется общим регулированием, которое обеспечивается национальным законодательством (инвестиционным, гражданским, торговым и  т.п.).

В целом необходимо отметить существенные недостатки существующего  федерального законодательства в данной сфере, которое по целому ряду параметров соответствует подходам, характерным  для середины прошлого века, и уровню управления общественными финансами  стран «догоняющего» развития.

Необходимо также отметить недостатки самого понятия «инвестиции», введенного в упомянутых выше законах. Понятие «инвестиции» не содержит пояснений, на каком правовом основании, в какой  форме и на какой срок осуществляется указанное вложение. Таким образом, под него можно подвести практически любую гражданско-правовую сделку. То есть определение не позволяет четко отграничить инвестиционную деятельность от гражданско-правовых сделок купли-продажи, аренды, возмездного оказания услуг и т. д. Указанный недостаток трансформируется и в бюджетное законодательство.

Отсутствие в бюджетном  законодательстве четкого понятийного  аппарата исключает возможность  последовательного разграничения  капитальных расходов различных  видов и их прозрачного отражения  в бюджете.

Для решения этой проблемы необходимо определить в бюджетном  законодательстве соотношение понятий  «бюджетные инвестиции», «капитальные вложения», «капитальные расходы». При  этом использование в Бюджетном  кодексе Российской Федерации понятия  «инвестиции» в столь широком  значении, которое придается этому  термину инвестиционным законодательством, нецелесообразно, так как в этом случае стирается граница между  инвестициями и большинством расходов бюджета.

Необходимо указать на несовершенство классификации бюджетных  инвестиций. Представляется желательным  разграничить случаи, когда государство  само выступает в качестве инвестора  и когда оно содействует осуществлению  частных инвестиций. С этой точки  зрения, бюджетными инвестициями целесообразно  считать капитальные вложения в  объекты, находящиеся или поступающие  в государственную (муниципальную) собственность.

Также существенным недостатком  законодательства на всех уровнях бюджетной  системы является отсутствие четкого  разграничения между бюджетными инвестициями в некоммерческие объекты  и бюджетной поддержкой коммерческих (частных) инвестиций. Это, в свою очередь, является одной из причин незначительного  объема коммерческих инвестиций на всех уровнях бюджетной системы.

Выделение бюджетных средств (в виде кредитов, субсидий и субвенций) для поддержки частных инвестиционных проектов нецелесообразно относить к бюджетным инвестициям.

Промежуточный характер имеют  инвестиции, осуществляемые на условиях закрепления в государственной (муниципальной) собственности доли в уставном капитале хозяйственных обществ. С одной стороны, объект инвестиций не поступает в государственную собственность, с другой — государство не просто оказывает поддержку частному инвестиционному проекту, но непосредственно участвует в его реализации (через участие в управлении организацией, реализующей этот проект).

Среди недостатков федерального законодательства, повторяющихся на региональном и местном уровнях, также можно отметить отсутствие формализованной методики распределения  бюджетных ассигнований на осуществление  капитального ремонта и необходимость  предоставления дорогостоящей проектно-сметной  документации непосредственно на этапе  включения проекта в адресную инвестиционную программу, что ставит в неравные условия бюджетные  учреждения, имеющие собственные  средства для ее составления и  не имеющие таких средств.

Разделение бюджетных  инвестиций на программные и непрограммные достаточно плохо обосновано в нормативной правовой базе. Не существует четких критериев отнесения инвестиционного проекта к программному или непрограммному типу. Более того, механизм формирования непрограммных расходов бюджета фактически отсутствует в нормативной правовой базе.

Одним из наиболее существенных недостатков является также отсутствие упоминания в нормативной правовой базе необходимости координации  инвестиционной и долговой политики в рамках решения задач по достижению среднесрочных и долгосрочных целей  социально-экономического развития.

Исходя из этого, возможно предположить, что в среднесрочной  перспективе нормативно-правовая база бюджетных инвестиций должна претерпеть существенные изменения, приближающие ее к общепризнанным в развитых странах  законодательным стандартам или  принципам лучшей практики. При этом, как показывает проведенный анализ, действующее федеральное законодательство не содержит принципиальных ограничений  для проведения комплексной реформы  системы управления бюджетными инвестициями на региональном или местном уровне.