Правовая база инвестиционной деятельности в РФ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Одним из важнейших факторов, влияющих на инвестиционный климат любой  страны, является существующая система  законодательства, определяющая национальный правовой режим инвестиционной деятельности и регламентирующая принципы и механизм взаимоотношений инвесторов с государственными органами, с одной стороны, а также с иными участниками экономических отношений и субъектами хозяйствования – с другой.   

Общеправовую основу регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации составляет система действующих законодательных и подзаконных актов, регламентирующих рассматриваемую сферу правоотношений. Эти акты могут различаться.

По федеральным государственным  органам и учреждениям (субъектам) правового регулирования инвестиционной деятельности, которые уполномочены на издание правовых актов, а именно: акты Федерального Собрания; акты Президента РФ; акты Правительства РФ; акты Банка России; акты Российского фонда федерального имущества; акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;

По форме и юридической  силе:

- законодательные правовые акты (федеральные конституционные законы, кодексы Российской Федерации, федеральные законы);

- акты ратификации международных  соглашений и договоров Российской  Федерации;

-  правовые акты органов системы федеральной исполнительной власти (постановления, распоряжения, инструкции).

По характеру правового  регулирования - вертикальные или горизонтальные отношения инвесторов:

-  административно-правовые и финансово-правовые акты, издаваемые органами и учреждениями, которые тем самым реализуют в рамках делегированных им властно-организационных и властно-имущественных полномочий волю государства по регулированию на территории Российской Федерации функционирования субъектов инвестиционной деятельности;

-  гражданско-правовые акты (инвестиционные договоры и контракты, залоговые соглашения и договоры на передачу прав в отношении государственной собственности, соглашения о разделе продукции), в которых государство в лице уполномоченных федеральных органов и инвесторы выступают преимущественно в качестве равноправных сторон отношений в рамках таких договоров или соглашений;

Однако наиболее важной является классификация правовых факторов по задачам и объему регулирования в сфере инвестиционной деятельности. В этом случае все правовые акты можно разделить на две группы.

Первую группу составляют  так называемые базовые законодательные и подзаконные акты. Они носят универсальный характер и устанавливают основные принципы и общие положения правового регулирования деятельности на территории Российской Федерации отечественных и зарубежных инвесторов наряду с другими субъектами хозяйственной деятельности либо комплексно регулирующие правоотношения в отдельных сферах экономики и составляющие отдельные отрасли или подотрасли российского законодательства. К таким актам относятся:

- Гражданский кодекс РФ, законодательные  акты в сфере приватизации, Федеральный закон   «Об акционерных обществах»,  система отраслевых актов налогового законодательства Таможенный кодекс РФ и иные акты таможенного и других отраслей законодательства;

-  указы Президента РФ, например   Указ Президента «Об упорядочении государственной регистрации предпринимателей на территории Российской Федерации» (с изменениями от 29 августа 2001 г., 21 октября 2002 г.);

-  постановления Правительства РФ (например, о порядке лицензирования отдельных видов деятельности, о ввозных таможенных тарифах), отдельные нормативные акты Банка России и федеральных органов исполнительной власти.

Ко второй группе относятся  предметные и рамочные законодательные  и подзаконные акты, специально ориентированные  на регламентацию правового режима собственно инвестиционной деятельности или ее конкретных организационных и правовых форм, легализованных в Российской Федерации. К подобным актам следует отнести прежде всего Закон РФ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.1999  и Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», Федеральный закон   N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», а также отдельные указы Президента РФ, отдельные постановления Правительства РФ и отдельные ведомственные нормативные акты органов исполнительной власти.

Федеральное законодательство, регулирующее инвестиционную деятельность с участием Российской Федерации, субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления, можно разделить  на два блока: законодательство, регулирующее инвестиционную деятельность в целом, и законодательство, регулирующее непосредственно  бюджетные инвестиции.

Первый из этих блоков начал  формироваться раньше и на сегодняшний  день включает в себя Федеральные  законы:

• от 26 июня 1991г. №1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»;
• от 25 февраля 1999г. №39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;
• от 9 июля 1999г. №160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации».

Предметом регулирования  этих законов являются правовые основы осуществления инвестиционной деятельности, формы и методы ее государственного регулирования, правовое положение  инвесторов (включая иностранных).

Согласно первоначальной редакции Закона «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» 1991 г. инвестициями признавались «денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта».     

 В 2003 г. в это определение были внесены определенные коррективы, которые не изменили его сути. В частности, из перечня возможных видов «вложений» были исключены кредиты. Кроме того, целями осуществления инвестиций признается получение прибыли или достижение положительного социального эффекта, тогда как раньше эти цели должны были сочетаться. Практически в том же виде (с некоторыми незначительными отличиями) определение инвестиций включено и в законы «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».

Предметом регулирования  Закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее — Закон 39-ФЗ) являются инвестиции в форме капитальных вложений, под которыми понимаются «инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты».

Государственное регулирование  инвестиционной деятельности согласно Закону 39-ФЗ осуществляется в двух формах: создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности и прямое участие государства в инвестиционной деятельности. Перечисленные в законе методы создания благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности носят весьма абстрактный характер, например: совершенствование системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений; защита интересов инвесторов; принятие антимонопольных мер и пр.

В статье 12 Закона 39-ФЗ содержится перечень форм прямого участия государства в инвестиционной деятельности, который включает:

• разработку, утверждение и финансирование инвестиционных проектов за счет средств бюджетов;
• формирование перечня строек и объектов технического перевооружения для государственных нужд;
• предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов;
• размещение на конкурсной основе средств бюджетов для финансирования инвестиционных проектов на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими, либо на условиях закрепления в государственной собственности соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов;
• вовлечение в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в государственной собственности;
• предоставление концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов (аукционов и конкурсов).

Чтобы еще более сузить круг инвестиционных проектов, которым  оказывается государственная поддержка, в Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ введено понятие «приоритетного инвестиционного проекта», под которым понимается инвестиционный проект, «суммарный объем капитальных вложений в который соответствует требованиям законодательства Российской Федерации, включенный в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации». Согласно закону, приоритетным инвестиционным проектам гарантируется стабильность режима налогообложения и иных условий инвестиционной деятельности, установленных законодательством на момент начала реализации проектов, в течение срока их окупаемости, но не более семи лет с начала их реализации. Аналогичная норма содержится в Законе «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». Однако на практике указанные нормы не реализуются, так как Правительством Российской Федерации не утверждены критерии включения инвестиционных проектов в перечень приоритетных.

Разграничение компетенции  в области регулирования инвестиционной деятельности между уровнями публичной  власти было изначально достаточно четким и исходило из того, что решения  о финансировании инвестиционных проектов за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов принимаются  соответственно органами государственной  власти Российской Федерации, ее субъектов  и органами местного самоуправления. Поэтому в процессе реформы разграничения  полномочий между уровнями власти в  закон не вносилось существенных изменений. Среди несущественных изменений  можно отметить, что по новой редакции этого закона порядок предоставления государственных гарантий и размещения на конкурсной основе средств бюджетов субъектов Российской Федерации  определяется законами соответствующих  субъектов Российской Федерации (тогда  как раньше эти полномочия принадлежали исполнительным органам власти субъектов  Российской Федерации).

Помимо общих актов, регулирующих инвестиционную деятельность, на федеральном  уровне действует законодательство, регулирующее собственно бюджетные  инвестиции. Почти все акты этой категории, за исключением Бюджетного кодекса Российской Федерации, являются подзаконными.

Положения Закона 39-ФЗ в части регулирования бюджетных инвестиций основаны на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации посвящена расходам на финансирование бюджетных инвестиций, однако определение этого понятия отсутствует. При этом по правилам юридической техники при отсутствии в законе специальных оговорок понятия и термины, используемые в других законах, используются в нем в том же значении. То есть под «инвестициями» в Бюджетном кодексе Российской Федерации должно пониматься то же, что понимается в инвестиционном законодательстве. Указанная статья устанавливает, что расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются бюджетом при условии включения их в федеральную целевую программу, региональную целевую программу «либо в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления».

Статья 80 регулирует предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями. При этом под бюджетными инвестициями в статье понимаются исключительно вложения бюджетных средств в уставной (складочный) капитал этих юридических лиц. Таким образом, содержание понятия инвестиций в указанной статье не только ýже понятия инвестиций в Законе 39-ФЗ, но и ýже понятия «инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений». Как отмечалось выше, Закон 39-ФЗ не ограничивает перечень форм, в которых могут осуществляться капитальные вложения, вложениями в уставной (складочный) капитал юридических лиц. При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает целый ряд иных (помимо участия в уставном капитале) форм вложения бюджетных средств в объекты предпринимательской деятельности, в том числе: предоставление бюджетных кредитов, государственных и муниципальных гарантий, субсидий и субвенций, которые, с точки зрения Закона 39-ФЗ, могут считаться инвестициями.

Бюджетные инвестиции в Российской Федерации осуществляются в форме  целевых программ и в непрограммной форме.

Порядок рассмотрения и утверждения  целевых программ регулируется статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом. Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется соответствующим органом исполнительной власти (местного самоуправления) в соответствии с прогнозом социально-экономического развития и определяемыми на основе этого прогноза приоритетами. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств, должна содержать:

• технико-экономическое обоснование;
• прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;
• наименование заказчика указанной программы (которым может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ);
• сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;
• другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Более детально порядок разработки и реализации федеральных целевых  программ и межгосударственных целевых  программ, в осуществлении которых  участвует Российская Федерация, регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд"». Согласно Постановлению, целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.